Sentecia definitiva Nº 8 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 03-03-2011
| Número de sentencia | 8 |
| Fecha | 03 Marzo 2011 |
| Emisor | Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ nº4 |
///MA, 2 de marzo de 2011.-
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Luis LUTZ, y Alberto I. BALLADINI, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados:"PEÑA RIVERA CLAUDIO CELIN c/ CONSEJO PROVINCIAL DE EDUCACION Y MINISTERIO DE EDUCACION S/AMPARO S/APELACION”(Expte.Nº25026/10 -STJ), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos.- -
V O T A C I O N
El señor Juez doctor Victor Hugo SODERO NIEVAS, dijo:
-
ANTECEDENTES.
Llegan las presentes actuaciones al Tribunal en relación al recurso de apelación interpuesto a fs. 55 por el apoderado de la Fiscalía de Estado, Dr. Raúl E. Bidart, contra la sentencia de fs. 39/46 dictada por el titular del Juzgado Nº 21 de Villa Regina, Dr. Milton César Dumrauf, mediante la cual hizo lugar a la acción de amparo promovida por el amparista, de nacionalidad chileno, contra el Consejo Provincial de Educación y/o Ministerio de Educación de la Provincia de Río Negro, a fin de habilitarle a postularse y concursar para acceder a un empleo o cargo por ante los organismos accionados, sin que le pueda ser exigido el requisito de nacionalidad previsto en el Art. 12 inc. a) de la Ley L Nº 391 "Estatuto del Personal Docente", declarándolo inconstitucional.
-
El magistrado consideró que tal prescripción implica una categoría discriminatoria injustificada, ilegítima e irrazonable, que importa violación a los Arts. 14, 14 bis, 16, 20 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional y al Art. 51 de la Constitución Provincial, afectando derechos y garantías que asisten al amparista.
Además, el Sr. Juez de amparo consideró el antecedente "ZÚÑIGA SANDOVAL, D. W. s/ Amparo s/ Apelación", que diera lugar a resolución de la C.S.J.N. en cuanto a la admisibilidad de la vía (Z. 182. XLIII, pronunciamiento del 17/03/09), la que guarda analogía con el presente caso.
A fs. 57/69 la Fiscalía de Estado peticiona se revoque la sentencia, sosteniendo que para resolver cuestiones como la aquí propuesta debe recurrirse a otras vías, con amplitud de prueba y debate, resultando injusto que el magistrado haya exigido a la Provincia, en el acotado margen del amparo, una actividad probatoria en orden a acreditar la constitucionalidad de la norma, resultando de ello, y en definitiva, una contradicción procesal.
-
Agrega que no ha sido suficiente el análisis efectuado por el a-quo respecto a los fundamentos y objetivos perseguidos por el art. 12 inc. a de la ley 391, con lo cual es inconsistente la afirmación respecto de la evidencia y claridad manifiesta que habilita tal declaración. Agrega que el magistrado ha postulado a través de los distintos antecedentes jurisprudenciales y doctrinarios, una exigente metodología de análisis constitucional que de ninguna forma es satisfecha por el resolutorio en crisis.-
Sostiene que no toda restricción de acceso a cargos públicos con fundamento en la nacionalidad resulta sospechosa, puesto que es legítimo establecer los recaudos de idoneidad indispensables para acceder al desempeño de cargos públicos, y que el recaudo de nacionalidad para el ejercicio de la docencia pública es calificable como positivo dado que implica una adhesión o pertenencia a una comunidad nacional y a sus valores.
A fs. 66/74 el amparista contesta los agravios sosteniendo que resultan concluyentes los fundamentos de la sentencia en cuanto al por qué de la admisión de la vía extraordinaria aquí intentada y que no se ha violado la igualdad entre las partes. Agrega que si bien la Constitución no consagra derechos absolutos, y que deben ser ejercidos conforme las normas que regulan su ejercicio, lo cierto es que en el caso tal reglamentación ha funcionado en los hechos como limitación expresa de aquéllos, limitando derechos fundamentales como el del libre acceso al trabajo y a enseñar, derechos que se encuentran por sobre una organización institucional.
-
Refiere que la limitación de estos derechos atenta contra el Preámbulo de la Constitución Nacional, al expresar “para nosotros… y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”; y contra el art. 20, al indicar que “los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles de los ciudadanos…”.
-
Sostiene que los argumentos del a-quo, apoyados en la doctrina de la CSJN (casos “Repetto”, Hooft”) son lapidarios, en cuanto conforme la doctrina de escrutinio severo, el Estado debe demostrar de manera concluyente un interés estatal sustancial, urgente e insoslayable que justifique la medida, como asimismo la inexistencia de otra vía menos gravosa para atender a los mismos fines.
-
Expone a continuación diversos argumentos que en definitiva han sido ya expuestos en la demanda.
DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.
La Sra. Procuradora General, en su dictamen Nº163/10, del 29 de Diciembre de 2010 sostiene que debe rechazarse la apelación intentada por Fiscalía de Estado confirmando la sentencia del Juez del Amparo.
En tal sentido, indica que los argumentos esbozados por la demandada no alcanzan para defender la validez de la exigencia de la nacionalidad argentina para desempeñarse como docente en la provincia de Río Negro ni mucho menos como Asistente Social del Equipo Técnico de Supervisión Nivel Primario de Comallo, pues el Estado debió explicitar las razones concretas por las cuales acudió a la clasificación cuestionada para establecer la distinción que se objeta. Al no ser así, la presunción de ilegitimidad e inconstitucionalidad queda confirmada al no superar el “test” de constitucionalidad.
Señala que dichos agravios resultan insuficientes toda vez que no han logrado defender la validez constitucional del art. 12 inc. a de la Ley L 391 en cuanto a la distinción que realiza entre nacionales y extranjeros para ejercer la docencia, ni mucho menos su aplicación respecto de quien intenta concursar para cubrir un cargo de Asistente Social en el Equipo Técnico Escolar, en el cual se desempeñó durante casi cuatro años.
Considera que en nuestro sistema de control difuso de constitucionalidad, advertida la grosera inconstitucionalidad de una norma, por afectación de garantías consagradas y de naturaleza pétrea, el Juez se encuentra facultado a declarar la inconstitucionalidad en el caso concreto.
Agrega que la declaración de inconstitucionalidad es una cuestión de derecho y no de hecho, con lo cual, no requiere como condición sine qua nom la exigencia de debate y prueba para alcanzar la decisión; y que el Art. 31 de la Constitución Nacional proclama la supremacía de la ley fundamental con lo cual, confrontada la norma tachada de inconstitucional con dicho plexo normativo y advertida la violación de su contenido por parte del magistrado, nada debe ser probado, salvo la mencionada colisión. En el mismo sentido respecto de la contradicción con las disposiciones de nuestra Constitución Provincial. Con lo cual, en nuestro sistema de control constitucional no solo puede declararse inconstitucional una norma de oficio, sino que todo magistrado que se encuentre ante la mencionada vulneración, deberá hacerlo.
CONSIDERACIONES PREVIAS.
Pasando a tratar la cuestión se coincide en cuanto a que los agravios del apelante relativos a la idoneidad exigida por el Estado para ejercer la “docencia” y a la facultad de establecer los requisitos para ello, no resultan aplicables al caso, cabiendo distinguir dos funciones diferentes dentro del sistema educativo: uno de carácter técnico (asistente social, psicopedagogo) que no puede ser asimilado en cuanto a su trabajo al docente, pues a este último le corresponderá la conducción del proceso de enseñanza y aprendizaje, mientras que en el caso planteado en autos el técnico debe asumir el rol de detectar las problemáticas sociales que emergen en el entorno social del niño afectando su aprendizaje.
-
La norma en cuestión establece que para ingresar en la docencia el aspirante debe ser argentino nativo, por opción o naturalizado, y en este caso, tener cinco años como mínimo de residencia continuada en el país y dominar el idioma castellano (cf. art. 12 inc. a Ley L 391). Se coincide en que resulta arbitraria la aplicación de la misma a quien está concursando por un cargo “técnico” dentro del equipo educativo, tal como lo es el rol de asistente social, y no para desempeñarse como docente. Respecto de ello, en autos, no se ha brindado ninguna razón que justifique el distingo entre haber adquirido la nacionalidad o no para el desempeño como asistente social, sino que la defensa se ha hecho respecto del ejercicio de la docencia.
Se tiene presente que en sentencia del 2 de julio de 2.009, en actuaciones caratuladas: "ZUÑIGA SANDOVAL, DAVID WALTER s/AMPARO s/APELACIÓN" (Expte. Nº 22092/07-STJ-), el Tribunal debió expedirse ante un amparo contra la Junta de Clasificación –Rama Inicial Primaria- y contra el Consejo Provincial de Educación de la Provincia de Río Negro, con motivo de la Resolución adoptada por la primera, impidiéndole al actor el ingreso a la docencia por no encuadrar en un requisito establecido en la Ley L N° 391 - Estatuto del Personal Docente-, referido a ser argentino nativo, por opción o naturalizado.
En tal sentido, se efectuaron consideraciones respecto a diversos precedentes, tales como la sentencia dictada por la CSJN. en la causa “Repetto, Inés M. c/Pcia. De Buenos Aires” (CSJN, LL.1989-B, 351; DJ 1987 FALLOS 2,105- CS FALLOS 311,2272- JA 1988-IV, 643), ponderando asimismo lo señalado por el Dr. FAYT, en referencia al art. 20 de la Constitución Nacional en tanto dispone que los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, y señalando que “….lo que aquí está en juego no es el derecho civil –libérrimo- de enseñar y aprender de aquéllos, sino la cuestión de si el requisito de ser ciudadano erigido en el sub-lite ha surgido...
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Luis LUTZ, y Alberto I. BALLADINI, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados:"PEÑA RIVERA CLAUDIO CELIN c/ CONSEJO PROVINCIAL DE EDUCACION Y MINISTERIO DE EDUCACION S/AMPARO S/APELACION”(Expte.Nº25026/10 -STJ), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos.- -
V O T A C I O N
El señor Juez doctor Victor Hugo SODERO NIEVAS, dijo:
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ANTECEDENTES.
Llegan las presentes actuaciones al Tribunal en relación al recurso de apelación interpuesto a fs. 55 por el apoderado de la Fiscalía de Estado, Dr. Raúl E. Bidart, contra la sentencia de fs. 39/46 dictada por el titular del Juzgado Nº 21 de Villa Regina, Dr. Milton César Dumrauf, mediante la cual hizo lugar a la acción de amparo promovida por el amparista, de nacionalidad chileno, contra el Consejo Provincial de Educación y/o Ministerio de Educación de la Provincia de Río Negro, a fin de habilitarle a postularse y concursar para acceder a un empleo o cargo por ante los organismos accionados, sin que le pueda ser exigido el requisito de nacionalidad previsto en el Art. 12 inc. a) de la Ley L Nº 391 "Estatuto del Personal Docente", declarándolo inconstitucional.
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El magistrado consideró que tal prescripción implica una categoría discriminatoria injustificada, ilegítima e irrazonable, que importa violación a los Arts. 14, 14 bis, 16, 20 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional y al Art. 51 de la Constitución Provincial, afectando derechos y garantías que asisten al amparista.
Además, el Sr. Juez de amparo consideró el antecedente "ZÚÑIGA SANDOVAL, D. W. s/ Amparo s/ Apelación", que diera lugar a resolución de la C.S.J.N. en cuanto a la admisibilidad de la vía (Z. 182. XLIII, pronunciamiento del 17/03/09), la que guarda analogía con el presente caso.
A fs. 57/69 la Fiscalía de Estado peticiona se revoque la sentencia, sosteniendo que para resolver cuestiones como la aquí propuesta debe recurrirse a otras vías, con amplitud de prueba y debate, resultando injusto que el magistrado haya exigido a la Provincia, en el acotado margen del amparo, una actividad probatoria en orden a acreditar la constitucionalidad de la norma, resultando de ello, y en definitiva, una contradicción procesal.
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Agrega que no ha sido suficiente el análisis efectuado por el a-quo respecto a los fundamentos y objetivos perseguidos por el art. 12 inc. a de la ley 391, con lo cual es inconsistente la afirmación respecto de la evidencia y claridad manifiesta que habilita tal declaración. Agrega que el magistrado ha postulado a través de los distintos antecedentes jurisprudenciales y doctrinarios, una exigente metodología de análisis constitucional que de ninguna forma es satisfecha por el resolutorio en crisis.-
Sostiene que no toda restricción de acceso a cargos públicos con fundamento en la nacionalidad resulta sospechosa, puesto que es legítimo establecer los recaudos de idoneidad indispensables para acceder al desempeño de cargos públicos, y que el recaudo de nacionalidad para el ejercicio de la docencia pública es calificable como positivo dado que implica una adhesión o pertenencia a una comunidad nacional y a sus valores.
A fs. 66/74 el amparista contesta los agravios sosteniendo que resultan concluyentes los fundamentos de la sentencia en cuanto al por qué de la admisión de la vía extraordinaria aquí intentada y que no se ha violado la igualdad entre las partes. Agrega que si bien la Constitución no consagra derechos absolutos, y que deben ser ejercidos conforme las normas que regulan su ejercicio, lo cierto es que en el caso tal reglamentación ha funcionado en los hechos como limitación expresa de aquéllos, limitando derechos fundamentales como el del libre acceso al trabajo y a enseñar, derechos que se encuentran por sobre una organización institucional.
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Refiere que la limitación de estos derechos atenta contra el Preámbulo de la Constitución Nacional, al expresar “para nosotros… y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”; y contra el art. 20, al indicar que “los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles de los ciudadanos…”.
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Sostiene que los argumentos del a-quo, apoyados en la doctrina de la CSJN (casos “Repetto”, Hooft”) son lapidarios, en cuanto conforme la doctrina de escrutinio severo, el Estado debe demostrar de manera concluyente un interés estatal sustancial, urgente e insoslayable que justifique la medida, como asimismo la inexistencia de otra vía menos gravosa para atender a los mismos fines.
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Expone a continuación diversos argumentos que en definitiva han sido ya expuestos en la demanda.
DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL.
La Sra. Procuradora General, en su dictamen Nº163/10, del 29 de Diciembre de 2010 sostiene que debe rechazarse la apelación intentada por Fiscalía de Estado confirmando la sentencia del Juez del Amparo.
En tal sentido, indica que los argumentos esbozados por la demandada no alcanzan para defender la validez de la exigencia de la nacionalidad argentina para desempeñarse como docente en la provincia de Río Negro ni mucho menos como Asistente Social del Equipo Técnico de Supervisión Nivel Primario de Comallo, pues el Estado debió explicitar las razones concretas por las cuales acudió a la clasificación cuestionada para establecer la distinción que se objeta. Al no ser así, la presunción de ilegitimidad e inconstitucionalidad queda confirmada al no superar el “test” de constitucionalidad.
Señala que dichos agravios resultan insuficientes toda vez que no han logrado defender la validez constitucional del art. 12 inc. a de la Ley L 391 en cuanto a la distinción que realiza entre nacionales y extranjeros para ejercer la docencia, ni mucho menos su aplicación respecto de quien intenta concursar para cubrir un cargo de Asistente Social en el Equipo Técnico Escolar, en el cual se desempeñó durante casi cuatro años.
Considera que en nuestro sistema de control difuso de constitucionalidad, advertida la grosera inconstitucionalidad de una norma, por afectación de garantías consagradas y de naturaleza pétrea, el Juez se encuentra facultado a declarar la inconstitucionalidad en el caso concreto.
Agrega que la declaración de inconstitucionalidad es una cuestión de derecho y no de hecho, con lo cual, no requiere como condición sine qua nom la exigencia de debate y prueba para alcanzar la decisión; y que el Art. 31 de la Constitución Nacional proclama la supremacía de la ley fundamental con lo cual, confrontada la norma tachada de inconstitucional con dicho plexo normativo y advertida la violación de su contenido por parte del magistrado, nada debe ser probado, salvo la mencionada colisión. En el mismo sentido respecto de la contradicción con las disposiciones de nuestra Constitución Provincial. Con lo cual, en nuestro sistema de control constitucional no solo puede declararse inconstitucional una norma de oficio, sino que todo magistrado que se encuentre ante la mencionada vulneración, deberá hacerlo.
CONSIDERACIONES PREVIAS.
Pasando a tratar la cuestión se coincide en cuanto a que los agravios del apelante relativos a la idoneidad exigida por el Estado para ejercer la “docencia” y a la facultad de establecer los requisitos para ello, no resultan aplicables al caso, cabiendo distinguir dos funciones diferentes dentro del sistema educativo: uno de carácter técnico (asistente social, psicopedagogo) que no puede ser asimilado en cuanto a su trabajo al docente, pues a este último le corresponderá la conducción del proceso de enseñanza y aprendizaje, mientras que en el caso planteado en autos el técnico debe asumir el rol de detectar las problemáticas sociales que emergen en el entorno social del niño afectando su aprendizaje.
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La norma en cuestión establece que para ingresar en la docencia el aspirante debe ser argentino nativo, por opción o naturalizado, y en este caso, tener cinco años como mínimo de residencia continuada en el país y dominar el idioma castellano (cf. art. 12 inc. a Ley L 391). Se coincide en que resulta arbitraria la aplicación de la misma a quien está concursando por un cargo “técnico” dentro del equipo educativo, tal como lo es el rol de asistente social, y no para desempeñarse como docente. Respecto de ello, en autos, no se ha brindado ninguna razón que justifique el distingo entre haber adquirido la nacionalidad o no para el desempeño como asistente social, sino que la defensa se ha hecho respecto del ejercicio de la docencia.
Se tiene presente que en sentencia del 2 de julio de 2.009, en actuaciones caratuladas: "ZUÑIGA SANDOVAL, DAVID WALTER s/AMPARO s/APELACIÓN" (Expte. Nº 22092/07-STJ-), el Tribunal debió expedirse ante un amparo contra la Junta de Clasificación –Rama Inicial Primaria- y contra el Consejo Provincial de Educación de la Provincia de Río Negro, con motivo de la Resolución adoptada por la primera, impidiéndole al actor el ingreso a la docencia por no encuadrar en un requisito establecido en la Ley L N° 391 - Estatuto del Personal Docente-, referido a ser argentino nativo, por opción o naturalizado.
En tal sentido, se efectuaron consideraciones respecto a diversos precedentes, tales como la sentencia dictada por la CSJN. en la causa “Repetto, Inés M. c/Pcia. De Buenos Aires” (CSJN, LL.1989-B, 351; DJ 1987 FALLOS 2,105- CS FALLOS 311,2272- JA 1988-IV, 643), ponderando asimismo lo señalado por el Dr. FAYT, en referencia al art. 20 de la Constitución Nacional en tanto dispone que los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, y señalando que “….lo que aquí está en juego no es el derecho civil –libérrimo- de enseñar y aprender de aquéllos, sino la cuestión de si el requisito de ser ciudadano erigido en el sub-lite ha surgido...
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