Sentecia definitiva Nº 62 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 16-05-2017
| Fecha | 16 Mayo 2017 |
| Número de sentencia | 62 |
| Emisor | Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ nº4 |
///MA, 16 de mayo de 2017.-
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: “FISCAL DE ESTADO DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORDENANZA Nº 4683 MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE)" (Expte.N°28129/15-STJ-), puestas a despacho para resolver, y:
CONSIDERANDO:
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 197/215 los representantes de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro interponen una demanda de inconstitucionalidad en los términos de los artículos 793, cc y ss del Código Procesal Civil y Comercial contra la Ordenanza nº 4683 de la Municipalidad de la ciudad de San Antonio Oeste de fecha 23 de diciembre de 2014, por considerar que es contraria a los artículos 41, 75 inciso 12, 121 y 124 de la Constitución Nacional, a los artículos 70, 74, 84, 85, 225 y 229 incisos 12, 15 y 16 de la Constitución Provincial y a las leyes nº 25.675, 25.688 y 25.916.
Argumentan que la Provincia de Río Negro representada en el juicio por la Fiscalía de Estado posee legitimación suficiente para articular el presente requerimiento en tanto se encuentra comprometida en el ejercicio de sus facultades regulatorias en materia ambiental como producto del proceder municipal que da lugar al diferendo (cf. art. 190 de la Constitución Provincial, arts. 1, 2, 3, cc y ss de la ley K nº 88 y art. 688 bis, cc y ss del CPCC).
Sostienen que es competente el Superior Tribunal de Justicia en función de lo establecido en el artículo 207 inciso 1º y 2º de la Constitución Provincial, toda vez que en el caso se discute la constitucionalidad de una norma municipal que regula o avanza sobre materias regidas por la Constitución Nacional y Provincial en lo referido a la garantía a un ambiente sano y en cuanto a presupuestos mínimos como la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales (art. 70 CP), el ordenamiento territorial (art. 74 CP), el derecho de todo habitante a gozar de un ambiente sano (art. 84 CP) y la custodia de los ecosistemas naturales (art. 85 CP).
Agregan que no resulta de aplicación el plazo de treinta (30) días fijado por el artículo 794 del CPCC dado que el caso se enmarca dentro de las excepciones previstas en el artículo 795 del mismo plexo ritual al ser la norma cuestionada una ordenanza de carácter institucional que genera una afectación de derechos de la personalidad no patrimoniales (a la salud, a gozar de un ambiente sano y equilibrado apto para el desarrollo humano) y revela implícitamente la existencia de un conflicto de poderes entre el Estado Provincial y la Municipalidad de San Antonio Oeste.
Reseñan que el día 23 de diciembre de 2014 el Concejo Deliberante de la ciudad de San Antonio Oeste sancionó la Ordenanza Municipal nº 4683 que aprobó un nuevo código de ordenamiento territorial (COT 2015) y un nuevo código de edificación para dicho Municipio (arts. 1º y 2º respectivamente).
Precisan que la Ordenanza Municipal nº 4683 entró en vigencia en los primeros meses del año 2015 (COT 2015), luego de transcurridos ocho (8) días desde su publicación en el Boletín Oficial (cf. los arts. 69, 70 y cc de la Carta Orgánica Municipal) y advierten que en su texto -incluídos sus anexos- no se hace mención alguna del Plan de Manejo para el Área Natural Protegida Bahía San Antonio -ANPBSA- aprobado por Decreto nº 398/2014 -ocho (8) meses antes del dictado de la Ordenanza cuestionada-.
Aclaran que el ANPBSA fue creada por la ley M 2670 y sus límites determinados por el Decreto M 1003/2008, subrayando que se encuentra comprendida íntegramente dentro del ejido municipal de San Antonio Oeste, situación que obliga a considerar la normativa medioambiental aplicable dentro del ámbito territorial municipal.
Afirman que la competencia ambiental fue delegada a la órbita federal sólo en lo referido a los presupuestos mínimos de protección y en lo demás las provincias conservaron atribuciones para complementar y extender el resguardo ambiental, sin que las normas municipales puedan oponerse, por el contrario el bloque protectorio mínimo del medio ambiente sólo puede ser ampliado por los Municipios dentro de su ámbito de competencia
pero nunca disminuido.
Puntualizan que la ley M 2669 resguarda los recursos naturales contenidos y/o comprendidos dentro de las áreas naturales protegidas y que dicho sistema contempla y garantiza la amplia participación de los actores involucrados en la preservación del medio
ambiente, en especial de los municipios inmediatos al área protegida, creando para ello la figura de las “Autoridades Locales de Conservación” (cf. art. 22 de la norma aludida) y en el caso del ANPBSA se encuentra funcionando desde el año 2015.
Remarcan que la Carta Orgánica Municipal de San Antonio Oeste contempla la cuestión ambiental dentro de las bases existenciales del Municipio (preámbulo y arts. 16, 18 y 19, entre otros), sin que dicha regulación haya sido respetada al dictarse la Ordenanza nº 4683.
Observan que en el informe de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Río Negro claramente surge que la Ordenanza cuestionada colisiona con el Plan de Manejo del Área Natural Protegida Bahía de Antonio Oeste (Decreto nº 398//2014), afectando tanto el ambiente como el patrimonio cultural (fs.7/13).
Reiteran que la Ordenanza nº 4683 violenta todos los principios básicos de la Ley General del Ambiente (ley nº 25.675). Señalan que el COT 2015 contiene una zonificación propia que no tiene nada que ver con la efectuada por el Plan de Manejo aprobado con el Decreto nº 398/14, debiendo ser resuelto el planteo privilegiándose el principio precautorio “in dubio pro Gaia”.
Advierten la incompetencia municipal para dictar una ordenanza en materia de ordenamiento territorial sin la participación provincial que además indirectamente avanza sobre la protección del medio ambiente en exceso de su propia jurisdicción, interfiriendo la Ordenanza nº 4683 con las competencias constitucionales de la Provincia de Río Negro (cf. art, 74 CP).
Consideran que se debe respetar la distribución de competencias entre la Provincia y el Municipio (arts 121 y 124 de la Constitución Nacional y arts. 84, 85, 225, 227, 228 y 229 incisos 15 y 16 de la Constitución Provincial), sin que se encuentre controvertido en el caso la facultad de las autoridades locales de dictar códigos de ordenamiento territorial y/o edificación en el ámbito de sus facultades, destacando la necesidad de que la regulación del medio ambiente y del ordenamiento territorial sean uniformes.
Por último, solicitan como medida cautelar la suspensión de la ordenanza nº 4683 y de las obras en ejecución y de todo trámite administrativo iniciados al amparo de dicha norma (cf. principio precautorio).
A fs. 216 luce agregada la providencia de la Presidencia de este Cuerpo que tiene por promovida la acción de inconstitucionalidad planteada, ordena que se corra traslado al Municipio de San Antonio Oeste y no hace lugar a la medida cautelar solicitada.
A fs. 243/254 los representantes de la Municipalidad de San Antonio Oeste contestan la demanda incoada, desconociendo -en general y en particular- los hechos expuestos en el escrito de inicio y la totalidad de la documental acompañada.
Realizan un repaso de las atribuciones del Intendente Municipal y de la autonomía municipal (arts. 83 y 132 de la COM y 225 de la CP) sosteniendo que el día 23 de diciembre de 2014 el Concejo Deliberante de la ciudad de San Antonio Oeste mediante la Ordenanza Municipal nº 4683 aprobó un nuevo Código de Ordenamiento Territorial, el que fue puesto en vigencia con su promulgación el día 19 de enero de 2015, generando derechos subjetivos que se están cumpliendo desde entonces.
Precisan que desde la vigencia de la ordenanza atacada no se han recepcionado denuncias relacionadas con las posibles consecuencias negativas por la implementación del nuevo Código de Ordenamiento Territorial -COT 2015-, salvo aquellos planteos esgrimidos en la nota recibida el día 28 de abril del 2015 que fue remitida por asociaciones ambientalistas y que planteaba una supuesta superposición jurisdiccional del nuevo COT 2015 con los límites físicos del “Area Natural Protegida Bahía San Antonio” (ANPBSA), entendiendo que tal situación en la realidad no existe, máxime cuando los representantes de la Provincia de Río Negro han contribuido a la redacción del COT 2015 junto a una consultora contratada a través de un crédito del BID.
Destacan que si bien no desconocen la potestad nacional y provincial en materia ambiental, es clara la facultad de los municipios de “auto-normarse”, dictando sus propias ordenanzas dentro de las cuales se encuentra la atacada por la Provincia.
Alegan que el Municipio no contradice con su ordenanza el bloque constitucional ambiental reseñado por la Provincia, dado que la norma permite la construcción pasada la línea desde la isóbata de veinte (20) metros de profundidad hasta una distancia aproximada de
quinientos (500) metros tierra adentro contados a partir de la línea de altas mareas normales (art. 4º de la ley Q nº 2951).
Aclaran que la costa de San Antonio Oeste tiene marismas y que por ese motivo es
difícil poder establecer una línea de ribera que sea recta -ni siquiera respecto de la marea-, extremos que deben acreditarse con la prueba pericial, destacando que si esta línea que crea la ley toca 500 metros de tierra adentro, allí no se puede edificar.
Enfatizan que la capacidad de regular la propiedad privada es ámbito de reserva de los poderes legislativos (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional) y que un decreto no tiene capacidad regulatoria de derechos constitucionales (cf. fallos CSJN “PROMENADE SRL C/ MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO” y “JULLIERAT MILTO C/...
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: “FISCAL DE ESTADO DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORDENANZA Nº 4683 MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE)" (Expte.N°28129/15-STJ-), puestas a despacho para resolver, y:
CONSIDERANDO:
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 197/215 los representantes de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro interponen una demanda de inconstitucionalidad en los términos de los artículos 793, cc y ss del Código Procesal Civil y Comercial contra la Ordenanza nº 4683 de la Municipalidad de la ciudad de San Antonio Oeste de fecha 23 de diciembre de 2014, por considerar que es contraria a los artículos 41, 75 inciso 12, 121 y 124 de la Constitución Nacional, a los artículos 70, 74, 84, 85, 225 y 229 incisos 12, 15 y 16 de la Constitución Provincial y a las leyes nº 25.675, 25.688 y 25.916.
Argumentan que la Provincia de Río Negro representada en el juicio por la Fiscalía de Estado posee legitimación suficiente para articular el presente requerimiento en tanto se encuentra comprometida en el ejercicio de sus facultades regulatorias en materia ambiental como producto del proceder municipal que da lugar al diferendo (cf. art. 190 de la Constitución Provincial, arts. 1, 2, 3, cc y ss de la ley K nº 88 y art. 688 bis, cc y ss del CPCC).
Sostienen que es competente el Superior Tribunal de Justicia en función de lo establecido en el artículo 207 inciso 1º y 2º de la Constitución Provincial, toda vez que en el caso se discute la constitucionalidad de una norma municipal que regula o avanza sobre materias regidas por la Constitución Nacional y Provincial en lo referido a la garantía a un ambiente sano y en cuanto a presupuestos mínimos como la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales (art. 70 CP), el ordenamiento territorial (art. 74 CP), el derecho de todo habitante a gozar de un ambiente sano (art. 84 CP) y la custodia de los ecosistemas naturales (art. 85 CP).
Agregan que no resulta de aplicación el plazo de treinta (30) días fijado por el artículo 794 del CPCC dado que el caso se enmarca dentro de las excepciones previstas en el artículo 795 del mismo plexo ritual al ser la norma cuestionada una ordenanza de carácter institucional que genera una afectación de derechos de la personalidad no patrimoniales (a la salud, a gozar de un ambiente sano y equilibrado apto para el desarrollo humano) y revela implícitamente la existencia de un conflicto de poderes entre el Estado Provincial y la Municipalidad de San Antonio Oeste.
Reseñan que el día 23 de diciembre de 2014 el Concejo Deliberante de la ciudad de San Antonio Oeste sancionó la Ordenanza Municipal nº 4683 que aprobó un nuevo código de ordenamiento territorial (COT 2015) y un nuevo código de edificación para dicho Municipio (arts. 1º y 2º respectivamente).
Precisan que la Ordenanza Municipal nº 4683 entró en vigencia en los primeros meses del año 2015 (COT 2015), luego de transcurridos ocho (8) días desde su publicación en el Boletín Oficial (cf. los arts. 69, 70 y cc de la Carta Orgánica Municipal) y advierten que en su texto -incluídos sus anexos- no se hace mención alguna del Plan de Manejo para el Área Natural Protegida Bahía San Antonio -ANPBSA- aprobado por Decreto nº 398/2014 -ocho (8) meses antes del dictado de la Ordenanza cuestionada-.
Aclaran que el ANPBSA fue creada por la ley M 2670 y sus límites determinados por el Decreto M 1003/2008, subrayando que se encuentra comprendida íntegramente dentro del ejido municipal de San Antonio Oeste, situación que obliga a considerar la normativa medioambiental aplicable dentro del ámbito territorial municipal.
Afirman que la competencia ambiental fue delegada a la órbita federal sólo en lo referido a los presupuestos mínimos de protección y en lo demás las provincias conservaron atribuciones para complementar y extender el resguardo ambiental, sin que las normas municipales puedan oponerse, por el contrario el bloque protectorio mínimo del medio ambiente sólo puede ser ampliado por los Municipios dentro de su ámbito de competencia
pero nunca disminuido.
Puntualizan que la ley M 2669 resguarda los recursos naturales contenidos y/o comprendidos dentro de las áreas naturales protegidas y que dicho sistema contempla y garantiza la amplia participación de los actores involucrados en la preservación del medio
ambiente, en especial de los municipios inmediatos al área protegida, creando para ello la figura de las “Autoridades Locales de Conservación” (cf. art. 22 de la norma aludida) y en el caso del ANPBSA se encuentra funcionando desde el año 2015.
Remarcan que la Carta Orgánica Municipal de San Antonio Oeste contempla la cuestión ambiental dentro de las bases existenciales del Municipio (preámbulo y arts. 16, 18 y 19, entre otros), sin que dicha regulación haya sido respetada al dictarse la Ordenanza nº 4683.
Observan que en el informe de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Río Negro claramente surge que la Ordenanza cuestionada colisiona con el Plan de Manejo del Área Natural Protegida Bahía de Antonio Oeste (Decreto nº 398//2014), afectando tanto el ambiente como el patrimonio cultural (fs.7/13).
Reiteran que la Ordenanza nº 4683 violenta todos los principios básicos de la Ley General del Ambiente (ley nº 25.675). Señalan que el COT 2015 contiene una zonificación propia que no tiene nada que ver con la efectuada por el Plan de Manejo aprobado con el Decreto nº 398/14, debiendo ser resuelto el planteo privilegiándose el principio precautorio “in dubio pro Gaia”.
Advierten la incompetencia municipal para dictar una ordenanza en materia de ordenamiento territorial sin la participación provincial que además indirectamente avanza sobre la protección del medio ambiente en exceso de su propia jurisdicción, interfiriendo la Ordenanza nº 4683 con las competencias constitucionales de la Provincia de Río Negro (cf. art, 74 CP).
Consideran que se debe respetar la distribución de competencias entre la Provincia y el Municipio (arts 121 y 124 de la Constitución Nacional y arts. 84, 85, 225, 227, 228 y 229 incisos 15 y 16 de la Constitución Provincial), sin que se encuentre controvertido en el caso la facultad de las autoridades locales de dictar códigos de ordenamiento territorial y/o edificación en el ámbito de sus facultades, destacando la necesidad de que la regulación del medio ambiente y del ordenamiento territorial sean uniformes.
Por último, solicitan como medida cautelar la suspensión de la ordenanza nº 4683 y de las obras en ejecución y de todo trámite administrativo iniciados al amparo de dicha norma (cf. principio precautorio).
A fs. 216 luce agregada la providencia de la Presidencia de este Cuerpo que tiene por promovida la acción de inconstitucionalidad planteada, ordena que se corra traslado al Municipio de San Antonio Oeste y no hace lugar a la medida cautelar solicitada.
A fs. 243/254 los representantes de la Municipalidad de San Antonio Oeste contestan la demanda incoada, desconociendo -en general y en particular- los hechos expuestos en el escrito de inicio y la totalidad de la documental acompañada.
Realizan un repaso de las atribuciones del Intendente Municipal y de la autonomía municipal (arts. 83 y 132 de la COM y 225 de la CP) sosteniendo que el día 23 de diciembre de 2014 el Concejo Deliberante de la ciudad de San Antonio Oeste mediante la Ordenanza Municipal nº 4683 aprobó un nuevo Código de Ordenamiento Territorial, el que fue puesto en vigencia con su promulgación el día 19 de enero de 2015, generando derechos subjetivos que se están cumpliendo desde entonces.
Precisan que desde la vigencia de la ordenanza atacada no se han recepcionado denuncias relacionadas con las posibles consecuencias negativas por la implementación del nuevo Código de Ordenamiento Territorial -COT 2015-, salvo aquellos planteos esgrimidos en la nota recibida el día 28 de abril del 2015 que fue remitida por asociaciones ambientalistas y que planteaba una supuesta superposición jurisdiccional del nuevo COT 2015 con los límites físicos del “Area Natural Protegida Bahía San Antonio” (ANPBSA), entendiendo que tal situación en la realidad no existe, máxime cuando los representantes de la Provincia de Río Negro han contribuido a la redacción del COT 2015 junto a una consultora contratada a través de un crédito del BID.
Destacan que si bien no desconocen la potestad nacional y provincial en materia ambiental, es clara la facultad de los municipios de “auto-normarse”, dictando sus propias ordenanzas dentro de las cuales se encuentra la atacada por la Provincia.
Alegan que el Municipio no contradice con su ordenanza el bloque constitucional ambiental reseñado por la Provincia, dado que la norma permite la construcción pasada la línea desde la isóbata de veinte (20) metros de profundidad hasta una distancia aproximada de
quinientos (500) metros tierra adentro contados a partir de la línea de altas mareas normales (art. 4º de la ley Q nº 2951).
Aclaran que la costa de San Antonio Oeste tiene marismas y que por ese motivo es
difícil poder establecer una línea de ribera que sea recta -ni siquiera respecto de la marea-, extremos que deben acreditarse con la prueba pericial, destacando que si esta línea que crea la ley toca 500 metros de tierra adentro, allí no se puede edificar.
Enfatizan que la capacidad de regular la propiedad privada es ámbito de reserva de los poderes legislativos (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional) y que un decreto no tiene capacidad regulatoria de derechos constitucionales (cf. fallos CSJN “PROMENADE SRL C/ MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO” y “JULLIERAT MILTO C/...
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