Sentecia definitiva Nº 49 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 08-05-2012
| Fecha | 08 Mayo 2012 |
| Número de sentencia | 49 |
| Emisor | Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ nº4 |
///MA, 8 de mayo de 2012.-
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. Sodero Nievas, Roberto H. Maturana y Gustavo A. Azpeitía, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “LAURIENTE, GASTON EDGARDO S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte.Nº 24293/10-STJ, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
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V O T A C I O N
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El señor Juez doctor Victor HUGO SODERO NIEVAS dijo:
A fs. 4/16 el Dr. Gastón E. Lauriente, por derecho propio, con el patrocinio del Dr. Juan A. Huenumilla, interpone acción de inconstitucionalidad por omisión a fin que se ordene a la Legislatura de Río Negro el dictado de la ley necesaria para que el Gobierno provincial cumpla, a partir del ejercicio presupuestario del año en curso, con las mandas establecidas en los arts. 110 y 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas complementarias”, ambos de la Constitución Provincial.
Alega inconstitucionalidad de una conducta renuente del Estado Provincial, al omitir dictar las leyes que resulten necesarias para dar cumplimiento a la manda constitucional. Entiende que la Legislatura debe proyectar, en el presupuesto del año en curso, la partida que satisfaga el porcentaje expresamente determinado por el Constituyente de 1988 para el Ente de la Línea Sur, es decir, el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia.-
Sostiene que la omisión de las sucesivas leyes de presupuesto, violan, afectan, desconocen y tornan ilusorios los derechos de todos los habitantes consagrados en los arts. 110 y 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas complementarias”; postergando y discriminando injustificadamente el desarrollo social, cultural y económico de la región, con inmediata y directa repercusión en los patrimonios y personas que la habitan.
En función de la operatividad del art. 22, inc. 4º a) de las “Normas complementarias” de la Constitución Provincial, el accionante entiende que nació en cabeza de todos y cada uno de los habitantes de la línea sur el derecho colectivo, a que el Estado -como poder constituido- invierta el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia a través del Ente de Desarrollo respectivo.
Destaca que la acción reviste gravedad institucional y citan el precedente “Trentacoste” Se. 674/02 de este Superior Tribunal de Justicia.
Aduce que la acción es promovida por sujetos afectados ante el incumplimiento de un plan de desarrollo para la línea sur, y que el Constituyente de 1988 plasmó un modelo de Estado rionegrino con ejes concretos, entre los que sobresale el fomento del cooperativismo y de la participación ciudadana en la administración de las cuestiones públicas. Además, definió concretamente como anhelo desarrollar económicamente la Línea Sur y General Conesa, mediante la creación de Entes públicos que pudieran planificar y solventar dicho progreso.
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Puntualiza que el Constituyente determinó un plazo exacto de dos años para que el legislador dicte las leyes necesarias para poner en funcionamiento al Ente, lo que incluye la partida presupuestaria.
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Argumenta que el art. 19 inc. h de la ley E Nº 2583 de creación del Ente de desarrollo de la Línea Sur, es inconstitucional, atento a que el inc. 4 del art. 22 de las normas complementarias de la Constitución, no autoriza ni otorga la facultad de asignar o no el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia al presupuesto del referido Ente, sino que impone un piso mínimo que debe acatar rigurosamente.
Relata que el Ente, cumplió diecisiete años el 11/01/2010 (restando sólo tres años de vida) y nunca recibió la asignación presupuestaria mínima establecida por la Constitución. Las sucesivas leyes de presupuesto prorrogaron inmotivadamente los plazos previstos en el art. 19 inc. h) de la Ley E 2583, cuya adecuación presupuestaria debería haberse concretado a los seis años de entrada en vigencia. Finalmente, enfatiza que tampoco se amplía el plazo de vigencia mínima de veinte años establecido por la Constitución Provincial, con lo cual se desvanecen las posibilidades de que algún día se haga efectivo el porcentaje del 2,5 % de las rentas generales de la provincia.
A fs. 22/28, la apoderada de la Fiscalía de Estado, Dra. Natalia Falugi contesta el traslado conferido, negando que su mandante haya incumplido con el dictado de normas tendientes al cumplimiento de la manda constitucional.
Sostiene que la cuestión a dilucidar, conforme el art. 207 ap. 2 inc. d) de la Constitución Provincial, es si el Estado, a través del Poder Legislativo, se halla en mora en cumplir con esa tarea inherente a su competencia.
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Afirma que no se desconoce la relevancia de la reforma constitucional de 1988, las necesidades de la región involucrada, ni mucho menos la denunciada discriminación. Indica que la reforma se impulsó en el marco de una coyuntura económico-financiera radicalmente diferente a la que sobrevino posteriormente.
Argumenta que en diciembre de 1992 se sancionó la Ley E 2583 creándose los Entes de desarrollo y que a partir de ese momento siempre se cumplió con la manda constitucional de asignación de un porcentaje de las rentas generales. Destaca que no hubo omisión alguna; el cumplimiento se hizo efectivo en la medida de las reales posibilidades económico financieras de la Provincia.-
Agrega que el Estado ha demostrado su intención de atender a la región a partir de importantísimas obras de infraestructura (escuelas, viviendas, hospitales, obras vinculadas al trayecto de la ruta 23), que le han cambiado la calidad de vida a los habitantes de la línea sur.
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Señala que la asignación económica del 2,5%, ha estado signada por la situación de emergencia económica del país y de la Provincia. Agrega que en 1995 se dictó la Ley Nº H 2881 estrechamente vinculada con la emergencia decretada a nivel nacional, subsistiendo en la actualidad.
Manifiesta que las rentas generales de la provincia se integran de recursos propios del Estado y también de créditos y/o refinanciaciones obtenidas. Subraya que dicho estado de emergencia implica que los ingresos se destinan a cubrir los servicios básicos e indelegables del Estado (salud, educación, justicia, seguridad) y luego al pago de la deuda considerando que tales pagos le son automáticamente descontados.
Aduce que revertir ese estado de emergencia depende indefectiblemente de las distintas variables económicas del Estado Nacional. Indica que la falta de la sanción de una ley de presupuesto para el 2010 obedece justamente a la no suscripción del Programa de Asistencia Financiera con la Nación, afectando las arcas provinciales. Añade que aún en caso de sanción de la ley de presupuesto, las asignaciones presupuestarias en particular no dependen exclusivamente de la voluntad del Poder Ejecutivo, sino de los distintos sectores políticos representados en el recinto legislativo, como ha sucedido siempre con las asignaciones destinadas a atender las necesidades del Ente de Desarrollo de la línea Sur.
Enfatiza que no existe retardo imputable al Estado, tratándose de un tema complejo, de carácter institucional, que involucra a distintas áreas, no dependiendo de los funcionarios de turno, sino de circunstancias (como las aludidas) que los exceden.
Con referencia a la omisión aludida por el actor, considera que no es tal, en virtud que no hay retención o desviación de fondos sino la administración de los mismos en un contexto de emergencia económica y que no se ha desatendido nunca, por esta causa, a la zona geográfica involucrada.
Concluye que no se dan los extremos previstos en el art. 207 inc. d) de la Constitución Provincial.
A fs. 30/35, el accionante sostiene que en autos está en discusión si la Provincia a través de sus poderes constituidos violó el art. 22 inc. 4º ap. a) de las normas Complementarias de la Constitución Provincial.
Alega que la demandada se explaya sobre supuestos argumentos de carácter político-económicos que a su criterio han imposibilitado cumplir con la Constitución. Sostiene que en el presente caso, al asignársele sólo el 0,10 % anual se recargó la supuesta crisis en forma injustificada sobre el presupuesto del Ente de la región sur. Entiende que no se puede comparar con otras partidas presupuestarias, como la destinada a salarios que tiene un monto fijo, resultando inaplicable la jurisprudencia del STJ citada por la apoderada de la Fiscalía de Estado.
Rechaza la justificación del incumplimiento a través de la construcción de obras, lo cual no puede utilizarse para no cumplir con la voluntad del convencional de asignar un plus de recursos a la región sur para igualar el progreso, social, cultural y económico de toda la provincia. En relación a la Ruta Nacional Nº 23, observa que se financia íntegramente con fondos del Estado nacional. A continuación se explaya acerca de la emergencia económica alegada por la accionada. Expresa que la Provincia ha abusado de esta medida excepcional para transformarse en una forma de administrar común y corriente.
Destaca que la ley de emergencia H Nº 2881, es una ley especial y no otorga expresa ni tácitamente facultades para no cumplir con la manda Constitucional.
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Denuncia que el Poder Ejecutivo ha priorizado la distribución de los recursos escasos de una manera arbitraria.
Cuestiona la constitucionalidad de la emergencia económica y financiera por exceder los límites temporales razonables, constituyéndose en un sistema que cercena indebidamente las expectativas de crecimiento de una región de la provincia. Finalmente, rechaza el argumento de la demandada referido a la no suscripción del Programa de Asistencia Financiera con la Nación que impide –a su entender- sancionar la ley de presupuesto. En este orden, denuncia como hecho nuevo que la Sra. Presidenta decretó la puesta en marcha del Programa Federal de Desendeudamiento de las...
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. Sodero Nievas, Roberto H. Maturana y Gustavo A. Azpeitía, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “LAURIENTE, GASTON EDGARDO S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD”, Expte.Nº 24293/10-STJ, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
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V O T A C I O N
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El señor Juez doctor Victor HUGO SODERO NIEVAS dijo:
A fs. 4/16 el Dr. Gastón E. Lauriente, por derecho propio, con el patrocinio del Dr. Juan A. Huenumilla, interpone acción de inconstitucionalidad por omisión a fin que se ordene a la Legislatura de Río Negro el dictado de la ley necesaria para que el Gobierno provincial cumpla, a partir del ejercicio presupuestario del año en curso, con las mandas establecidas en los arts. 110 y 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas complementarias”, ambos de la Constitución Provincial.
Alega inconstitucionalidad de una conducta renuente del Estado Provincial, al omitir dictar las leyes que resulten necesarias para dar cumplimiento a la manda constitucional. Entiende que la Legislatura debe proyectar, en el presupuesto del año en curso, la partida que satisfaga el porcentaje expresamente determinado por el Constituyente de 1988 para el Ente de la Línea Sur, es decir, el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia.-
Sostiene que la omisión de las sucesivas leyes de presupuesto, violan, afectan, desconocen y tornan ilusorios los derechos de todos los habitantes consagrados en los arts. 110 y 22 inc. 4º apartado a) de las “Normas complementarias”; postergando y discriminando injustificadamente el desarrollo social, cultural y económico de la región, con inmediata y directa repercusión en los patrimonios y personas que la habitan.
En función de la operatividad del art. 22, inc. 4º a) de las “Normas complementarias” de la Constitución Provincial, el accionante entiende que nació en cabeza de todos y cada uno de los habitantes de la línea sur el derecho colectivo, a que el Estado -como poder constituido- invierta el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia a través del Ente de Desarrollo respectivo.
Destaca que la acción reviste gravedad institucional y citan el precedente “Trentacoste” Se. 674/02 de este Superior Tribunal de Justicia.
Aduce que la acción es promovida por sujetos afectados ante el incumplimiento de un plan de desarrollo para la línea sur, y que el Constituyente de 1988 plasmó un modelo de Estado rionegrino con ejes concretos, entre los que sobresale el fomento del cooperativismo y de la participación ciudadana en la administración de las cuestiones públicas. Además, definió concretamente como anhelo desarrollar económicamente la Línea Sur y General Conesa, mediante la creación de Entes públicos que pudieran planificar y solventar dicho progreso.
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Puntualiza que el Constituyente determinó un plazo exacto de dos años para que el legislador dicte las leyes necesarias para poner en funcionamiento al Ente, lo que incluye la partida presupuestaria.
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Argumenta que el art. 19 inc. h de la ley E Nº 2583 de creación del Ente de desarrollo de la Línea Sur, es inconstitucional, atento a que el inc. 4 del art. 22 de las normas complementarias de la Constitución, no autoriza ni otorga la facultad de asignar o no el 2,5 % de las rentas generales de la Provincia al presupuesto del referido Ente, sino que impone un piso mínimo que debe acatar rigurosamente.
Relata que el Ente, cumplió diecisiete años el 11/01/2010 (restando sólo tres años de vida) y nunca recibió la asignación presupuestaria mínima establecida por la Constitución. Las sucesivas leyes de presupuesto prorrogaron inmotivadamente los plazos previstos en el art. 19 inc. h) de la Ley E 2583, cuya adecuación presupuestaria debería haberse concretado a los seis años de entrada en vigencia. Finalmente, enfatiza que tampoco se amplía el plazo de vigencia mínima de veinte años establecido por la Constitución Provincial, con lo cual se desvanecen las posibilidades de que algún día se haga efectivo el porcentaje del 2,5 % de las rentas generales de la provincia.
A fs. 22/28, la apoderada de la Fiscalía de Estado, Dra. Natalia Falugi contesta el traslado conferido, negando que su mandante haya incumplido con el dictado de normas tendientes al cumplimiento de la manda constitucional.
Sostiene que la cuestión a dilucidar, conforme el art. 207 ap. 2 inc. d) de la Constitución Provincial, es si el Estado, a través del Poder Legislativo, se halla en mora en cumplir con esa tarea inherente a su competencia.
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Afirma que no se desconoce la relevancia de la reforma constitucional de 1988, las necesidades de la región involucrada, ni mucho menos la denunciada discriminación. Indica que la reforma se impulsó en el marco de una coyuntura económico-financiera radicalmente diferente a la que sobrevino posteriormente.
Argumenta que en diciembre de 1992 se sancionó la Ley E 2583 creándose los Entes de desarrollo y que a partir de ese momento siempre se cumplió con la manda constitucional de asignación de un porcentaje de las rentas generales. Destaca que no hubo omisión alguna; el cumplimiento se hizo efectivo en la medida de las reales posibilidades económico financieras de la Provincia.-
Agrega que el Estado ha demostrado su intención de atender a la región a partir de importantísimas obras de infraestructura (escuelas, viviendas, hospitales, obras vinculadas al trayecto de la ruta 23), que le han cambiado la calidad de vida a los habitantes de la línea sur.
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Señala que la asignación económica del 2,5%, ha estado signada por la situación de emergencia económica del país y de la Provincia. Agrega que en 1995 se dictó la Ley Nº H 2881 estrechamente vinculada con la emergencia decretada a nivel nacional, subsistiendo en la actualidad.
Manifiesta que las rentas generales de la provincia se integran de recursos propios del Estado y también de créditos y/o refinanciaciones obtenidas. Subraya que dicho estado de emergencia implica que los ingresos se destinan a cubrir los servicios básicos e indelegables del Estado (salud, educación, justicia, seguridad) y luego al pago de la deuda considerando que tales pagos le son automáticamente descontados.
Aduce que revertir ese estado de emergencia depende indefectiblemente de las distintas variables económicas del Estado Nacional. Indica que la falta de la sanción de una ley de presupuesto para el 2010 obedece justamente a la no suscripción del Programa de Asistencia Financiera con la Nación, afectando las arcas provinciales. Añade que aún en caso de sanción de la ley de presupuesto, las asignaciones presupuestarias en particular no dependen exclusivamente de la voluntad del Poder Ejecutivo, sino de los distintos sectores políticos representados en el recinto legislativo, como ha sucedido siempre con las asignaciones destinadas a atender las necesidades del Ente de Desarrollo de la línea Sur.
Enfatiza que no existe retardo imputable al Estado, tratándose de un tema complejo, de carácter institucional, que involucra a distintas áreas, no dependiendo de los funcionarios de turno, sino de circunstancias (como las aludidas) que los exceden.
Con referencia a la omisión aludida por el actor, considera que no es tal, en virtud que no hay retención o desviación de fondos sino la administración de los mismos en un contexto de emergencia económica y que no se ha desatendido nunca, por esta causa, a la zona geográfica involucrada.
Concluye que no se dan los extremos previstos en el art. 207 inc. d) de la Constitución Provincial.
A fs. 30/35, el accionante sostiene que en autos está en discusión si la Provincia a través de sus poderes constituidos violó el art. 22 inc. 4º ap. a) de las normas Complementarias de la Constitución Provincial.
Alega que la demandada se explaya sobre supuestos argumentos de carácter político-económicos que a su criterio han imposibilitado cumplir con la Constitución. Sostiene que en el presente caso, al asignársele sólo el 0,10 % anual se recargó la supuesta crisis en forma injustificada sobre el presupuesto del Ente de la región sur. Entiende que no se puede comparar con otras partidas presupuestarias, como la destinada a salarios que tiene un monto fijo, resultando inaplicable la jurisprudencia del STJ citada por la apoderada de la Fiscalía de Estado.
Rechaza la justificación del incumplimiento a través de la construcción de obras, lo cual no puede utilizarse para no cumplir con la voluntad del convencional de asignar un plus de recursos a la región sur para igualar el progreso, social, cultural y económico de toda la provincia. En relación a la Ruta Nacional Nº 23, observa que se financia íntegramente con fondos del Estado nacional. A continuación se explaya acerca de la emergencia económica alegada por la accionada. Expresa que la Provincia ha abusado de esta medida excepcional para transformarse en una forma de administrar común y corriente.
Destaca que la ley de emergencia H Nº 2881, es una ley especial y no otorga expresa ni tácitamente facultades para no cumplir con la manda Constitucional.
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Denuncia que el Poder Ejecutivo ha priorizado la distribución de los recursos escasos de una manera arbitraria.
Cuestiona la constitucionalidad de la emergencia económica y financiera por exceder los límites temporales razonables, constituyéndose en un sistema que cercena indebidamente las expectativas de crecimiento de una región de la provincia. Finalmente, rechaza el argumento de la demandada referido a la no suscripción del Programa de Asistencia Financiera con la Nación que impide –a su entender- sancionar la ley de presupuesto. En este orden, denuncia como hecho nuevo que la Sra. Presidenta decretó la puesta en marcha del Programa Federal de Desendeudamiento de las...
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