Sentecia definitiva Nº 25 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 14-03-2017
| Fecha | 14 Marzo 2017 |
| Número de sentencia | 25 |
| Emisor | Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ nº4 |
///MA, 14 de marzo de 2017.-
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Sergio M. BAROTTO, Liliana L. PICCININI, Ricardo A. APCARIÁN, Enrique J. MANSILLA y Adriana C. ZARATIEGUI, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA para el tratamiento de los autos caratulados: “IUD, JAVIER ALEJANDRO Y OTROS S/ACCION DE INCONSTITUCIONA- LIDAD (LEY PROVINCIAL N° 5084)" (Expte. Nº 28362/16-STJ), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
V O T A C I Ó N
El señor Juez doctor SERGIO M. BAROTTO dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 7/15 se presentan el Dr. Javier Iud en su carácter de Legislador por el Circuito Zona Atlántica, el Sr. Claudio Esteban Palomequez en calidad de Intendente del Municipio de San Antonio Oeste y el Sr. Luis Alberto Ojeda invocando su condición de Presidente del Consejo Deliberante de dicho Municipio, solicitando un pronunciamiento judicial de inconstitucionalidad de la Ley Nº 5084, por considerarla violatoria de los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional y de los arts. 1, 225, 227, 228 y concordantes de la Constitución Provincial
Expresan que la norma cuestionada afecta la Carta Orgánica Municipal violentando la autonomía municipal. En particular, resaltan que en la sesión parlamentaria en que se aprobó aquella ley no se reunió la mayoría de dos tercios que impone la Constitución Provincial en el artículo 139 inciso16.
Afirman que a partir de la sanción de la ley se ha fraccionado el elemento territorial del municipio y que la Legislatura Provincial no cuenta con facultades suficientes para ordenar a la Junta Electoral Municipal que realice una convocatoria de un referéndum -en un plazo de 90 días de sancionada la norma-.
Señalan que el municipio de San Antonio Oeste es autónomo en materia política, administrativa, económica e institucional, en tanto ejerciendo el poder constituyente municipal ha dictado su Carta Orgánica Municipal, resultando de ello que el Estado Provincial, mediante la sanción de la ley que impugna, no puede proceder a la desmembración del mismo.
A tal fin tienen presente que el artículo 225 de la Constitución de Río Negro reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica. Agregan que aquellos que dictan su propia Carta Orgánica municipal gozan, además, de autonomía institucional.
En especial, enfatizan que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal y en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal.
En lo sustancial, sostienen que la ley bajo examen, N° 5084, en sus arts. 1,2 y 3, concreta la división política del Municipio de San Antonio Oeste, pero para que ello sea una realidad jurídica se necesitaba de los dos tercios afirmativos de los legisladores presentes en la sesión parlamentaria correspondiente.
Señalan que la norma impugnada es publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el día 21 de diciembre de 2015 y del mismo surge que es aprobada en general y en particular por mayoría: veintinueve (29) votos afirmativos y quince (15) negativos, con dos ausencias.
Advierten que los diputados presentes en la sesión fueron cuarenta y cuatro (44) y una simple operación matemática permite deducir que los votos afirmativos no alcanzaron los dos tercios que impone la Constitución -30 diputados- para considerar ajustada a derecho la partición política, incurriendo en un error ostensible, y por ende afirman que la norma sancionada con dicho defecto carece de validez y así corresponde declararlo.
Expresan que la claridad del texto constitucional trasgredido es terminante y debe aplicarse directamente, dejando de lado cualquier otra consideración. En definitiva, sostienen que al sancionarse la ley se violó la Carta Magna Provincial, irregularidad fundamental que impide tener a dicha ley como un instrumento normativo válido.
Agregan que la norma puesta en crisis, al disponer el referendum en su artículo 1° y ordenar a la Junta Electoral Municipal que convoque al acto comicial afectó los artículos 228 y 229 de la Constitución de Río Negro, cuando los Municipios con Carta Orgánica -entre otras facultades y atribuciones- cuentan con el derecho de consulta, iniciativa, referendum, plebiscito y revocatoria de mandato, sumado a que la Junta Electoral Municipal, de conformidad a la normativa municipal (artículo 192 COM), no cuenta con ninguna atribución o facultad para acceder a la orden que se le imparte.
Indican que la Ley Nº 2353 no es aplicable al Municipio de San Antonio Oeste en tanto cuenta con su Carta Orgánica. Expresan que la Ley N° 5084 dispuso que el referéndum se concretará conforme lo dispuesto en los artículos 10 y 13 de la Ley N° 2353.
Al respecto advierten que el Poder Legislativo Provincial omitió considerar la modificación efectuada mediante Ley N° 5032 disponiendo que para acceder al pedido de reconocimiento debe existir una discontinuidad territorial que supere los diez kilómetros de la ciudad cabecera a escindirse (cfme. artículo 4). Concluyen que la distancia entre las últimas urbanizaciones de Las Grutas y de San Antonio Oeste no supera tal medida.
A fs. 16/17 se hizo lugar a la medida cautelar innovativa peticionada, ordenándose la suspensión de la aplicación de la Ley Nº 5084, hasta tanto se resuelva en definitiva.
A fs. 24/41 vta. la Fiscalía de Estado deduce falta de legitimación de los actores y contesta agravios. Manifiesta que de modo alguno los accionantes han acreditado que la ley les haya privado de ejercer las atribuciones funcionales que les asisten como Legislador, Intendente o Presidente del Concejo Deliberante, sumado a no observarse la producción de un daño concreto.
Respecto a la norma impugnada, el Fiscal de Estado sostiene que la decisión legislativa de escindir un nuevo municipio no es materia Municipal sino Provincial, conforme atribución no delegada y reservada a la Provincia (artículos 226 y 227 de la Constitución Provincial). En tal sentido, indica que la Constitución por un lado delimita lo que constituye materia comunal (-competencia-, artículos 228, 229 de la Constitución Provincial) y, por otro, atribuye a la Legislatura Provincial la facultad de determinar los límites territoriales de cada municipio sobre la base de ejidos colindantes (artículo 227 de la Constitución Provincial).
Sostiene que mal puede haber una superposición normativa entre la ley impugnada y la COM por cuanto la normativa municipal, concretamente en los artículos 3, 4 y 5 de la Carta ultima, al establecer el procedimiento para la creación de nuevos municipios y fijar de manera intangible su propio ejido, excede su competencia material deviniendo insanablemente nula, inválida y contraria a la Constitución Provincial.
Advierte que la fijación de límites, ejidos municipales, anexión o segregación de municipios es una materia privativa del órgano legislativo (artículo 227 de la Constitución Provincial) y la misma no puede ser tratada como comunal. De allí que no exista un agravio a lo dispuesto en el artículo 225 de la Constitución de Río Negro.
Cita a continuación lo resuelto por este Cuerpo en autos “GEMIGNANI” en cuanto a que los poderes de las Provincias son originarios e indefinidos (artículo 121 de la Constitución Nacional), mientras que los delegados a la Nación son definidos y expresos (artículo 75). Agrega que las prerrogativas de los Municipios derivan de las correspondientes a las Provincias a las que pertenecen” (cf. artículos 5 y 123 Constitución Nacional; STJRNS4 Se. 135/13 "PROVINCIA DE RIO NEGRO”); y que si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un "status" jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizarse con el reparto de competencias y atribuciones que efectúan la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno” (STJRNS4 Se. N° 182/15 “GEMIGNIANI”).
Recuerda que en aquella dirección, en el fallo citado se declaró la nulidad de la Ordenanza Nº 4918 y del Decreto N° 1743/15 de dicho Municipio, en cuanto encaminados a la realización de un referéndum popular obligatorio y vinculante por el cual el Pueblo decidiría sobre la voluntad de municipalizar o no el Balneario Las Grutas.
Considera que la Ley N° 5084 se ajusta al procedimiento constitucional, pues fue dictada por la autoridad que detenta la potestad para hacerlo y no deja de ser un efecto jurídico normativo que se desprende de la manda constitucional.
Entiende que erróneamente el Municipio accionante confunde conceptos básicos, pues una cosa es que el Municipio ejerza plena competencia sobre su ámbito territorial y, otra muy distinta, que detente competencia material para delimitar su territorio, dado que el artículo 229 de la Constitución Provincial, que enumera las facultades y deberes del Municipio, nada dice en torno a la supuesta atribución que argumenta ostentar en tal sentido.
A su entender, surge evidente que la C.O.M. de San Antonio, al regular unilateralmente en sus artículos 4 y 5 la determinación del ejido, su ampliación, el procedimiento de crear nuevos municipios, avanza sobre potestades y competencias que la Constitución ha concebido de manera privativa a la Legislatura de Río Negro, deviniendo inconstitucional, peticionando sea así declarado en la sentencia definitiva.
Cita el precedente “TARRUELLA” (Se. Nº 93/06) en cuanto al alcance de la autonomía municipal.
Advierte que los artículos 225, 227, 229 de la Constitución Provincial configuran el sistema constitucional que regula el modelo municipal autónomo...
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Sergio M. BAROTTO, Liliana L. PICCININI, Ricardo A. APCARIÁN, Enrique J. MANSILLA y Adriana C. ZARATIEGUI, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA para el tratamiento de los autos caratulados: “IUD, JAVIER ALEJANDRO Y OTROS S/ACCION DE INCONSTITUCIONA- LIDAD (LEY PROVINCIAL N° 5084)" (Expte. Nº 28362/16-STJ), deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
V O T A C I Ó N
El señor Juez doctor SERGIO M. BAROTTO dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 7/15 se presentan el Dr. Javier Iud en su carácter de Legislador por el Circuito Zona Atlántica, el Sr. Claudio Esteban Palomequez en calidad de Intendente del Municipio de San Antonio Oeste y el Sr. Luis Alberto Ojeda invocando su condición de Presidente del Consejo Deliberante de dicho Municipio, solicitando un pronunciamiento judicial de inconstitucionalidad de la Ley Nº 5084, por considerarla violatoria de los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional y de los arts. 1, 225, 227, 228 y concordantes de la Constitución Provincial
Expresan que la norma cuestionada afecta la Carta Orgánica Municipal violentando la autonomía municipal. En particular, resaltan que en la sesión parlamentaria en que se aprobó aquella ley no se reunió la mayoría de dos tercios que impone la Constitución Provincial en el artículo 139 inciso16.
Afirman que a partir de la sanción de la ley se ha fraccionado el elemento territorial del municipio y que la Legislatura Provincial no cuenta con facultades suficientes para ordenar a la Junta Electoral Municipal que realice una convocatoria de un referéndum -en un plazo de 90 días de sancionada la norma-.
Señalan que el municipio de San Antonio Oeste es autónomo en materia política, administrativa, económica e institucional, en tanto ejerciendo el poder constituyente municipal ha dictado su Carta Orgánica Municipal, resultando de ello que el Estado Provincial, mediante la sanción de la ley que impugna, no puede proceder a la desmembración del mismo.
A tal fin tienen presente que el artículo 225 de la Constitución de Río Negro reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica. Agregan que aquellos que dictan su propia Carta Orgánica municipal gozan, además, de autonomía institucional.
En especial, enfatizan que la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal y en caso de superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia específicamente comunal.
En lo sustancial, sostienen que la ley bajo examen, N° 5084, en sus arts. 1,2 y 3, concreta la división política del Municipio de San Antonio Oeste, pero para que ello sea una realidad jurídica se necesitaba de los dos tercios afirmativos de los legisladores presentes en la sesión parlamentaria correspondiente.
Señalan que la norma impugnada es publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el día 21 de diciembre de 2015 y del mismo surge que es aprobada en general y en particular por mayoría: veintinueve (29) votos afirmativos y quince (15) negativos, con dos ausencias.
Advierten que los diputados presentes en la sesión fueron cuarenta y cuatro (44) y una simple operación matemática permite deducir que los votos afirmativos no alcanzaron los dos tercios que impone la Constitución -30 diputados- para considerar ajustada a derecho la partición política, incurriendo en un error ostensible, y por ende afirman que la norma sancionada con dicho defecto carece de validez y así corresponde declararlo.
Expresan que la claridad del texto constitucional trasgredido es terminante y debe aplicarse directamente, dejando de lado cualquier otra consideración. En definitiva, sostienen que al sancionarse la ley se violó la Carta Magna Provincial, irregularidad fundamental que impide tener a dicha ley como un instrumento normativo válido.
Agregan que la norma puesta en crisis, al disponer el referendum en su artículo 1° y ordenar a la Junta Electoral Municipal que convoque al acto comicial afectó los artículos 228 y 229 de la Constitución de Río Negro, cuando los Municipios con Carta Orgánica -entre otras facultades y atribuciones- cuentan con el derecho de consulta, iniciativa, referendum, plebiscito y revocatoria de mandato, sumado a que la Junta Electoral Municipal, de conformidad a la normativa municipal (artículo 192 COM), no cuenta con ninguna atribución o facultad para acceder a la orden que se le imparte.
Indican que la Ley Nº 2353 no es aplicable al Municipio de San Antonio Oeste en tanto cuenta con su Carta Orgánica. Expresan que la Ley N° 5084 dispuso que el referéndum se concretará conforme lo dispuesto en los artículos 10 y 13 de la Ley N° 2353.
Al respecto advierten que el Poder Legislativo Provincial omitió considerar la modificación efectuada mediante Ley N° 5032 disponiendo que para acceder al pedido de reconocimiento debe existir una discontinuidad territorial que supere los diez kilómetros de la ciudad cabecera a escindirse (cfme. artículo 4). Concluyen que la distancia entre las últimas urbanizaciones de Las Grutas y de San Antonio Oeste no supera tal medida.
A fs. 16/17 se hizo lugar a la medida cautelar innovativa peticionada, ordenándose la suspensión de la aplicación de la Ley Nº 5084, hasta tanto se resuelva en definitiva.
A fs. 24/41 vta. la Fiscalía de Estado deduce falta de legitimación de los actores y contesta agravios. Manifiesta que de modo alguno los accionantes han acreditado que la ley les haya privado de ejercer las atribuciones funcionales que les asisten como Legislador, Intendente o Presidente del Concejo Deliberante, sumado a no observarse la producción de un daño concreto.
Respecto a la norma impugnada, el Fiscal de Estado sostiene que la decisión legislativa de escindir un nuevo municipio no es materia Municipal sino Provincial, conforme atribución no delegada y reservada a la Provincia (artículos 226 y 227 de la Constitución Provincial). En tal sentido, indica que la Constitución por un lado delimita lo que constituye materia comunal (-competencia-, artículos 228, 229 de la Constitución Provincial) y, por otro, atribuye a la Legislatura Provincial la facultad de determinar los límites territoriales de cada municipio sobre la base de ejidos colindantes (artículo 227 de la Constitución Provincial).
Sostiene que mal puede haber una superposición normativa entre la ley impugnada y la COM por cuanto la normativa municipal, concretamente en los artículos 3, 4 y 5 de la Carta ultima, al establecer el procedimiento para la creación de nuevos municipios y fijar de manera intangible su propio ejido, excede su competencia material deviniendo insanablemente nula, inválida y contraria a la Constitución Provincial.
Advierte que la fijación de límites, ejidos municipales, anexión o segregación de municipios es una materia privativa del órgano legislativo (artículo 227 de la Constitución Provincial) y la misma no puede ser tratada como comunal. De allí que no exista un agravio a lo dispuesto en el artículo 225 de la Constitución de Río Negro.
Cita a continuación lo resuelto por este Cuerpo en autos “GEMIGNANI” en cuanto a que los poderes de las Provincias son originarios e indefinidos (artículo 121 de la Constitución Nacional), mientras que los delegados a la Nación son definidos y expresos (artículo 75). Agrega que las prerrogativas de los Municipios derivan de las correspondientes a las Provincias a las que pertenecen” (cf. artículos 5 y 123 Constitución Nacional; STJRNS4 Se. 135/13 "PROVINCIA DE RIO NEGRO”); y que si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un "status" jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizarse con el reparto de competencias y atribuciones que efectúan la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno” (STJRNS4 Se. N° 182/15 “GEMIGNIANI”).
Recuerda que en aquella dirección, en el fallo citado se declaró la nulidad de la Ordenanza Nº 4918 y del Decreto N° 1743/15 de dicho Municipio, en cuanto encaminados a la realización de un referéndum popular obligatorio y vinculante por el cual el Pueblo decidiría sobre la voluntad de municipalizar o no el Balneario Las Grutas.
Considera que la Ley N° 5084 se ajusta al procedimiento constitucional, pues fue dictada por la autoridad que detenta la potestad para hacerlo y no deja de ser un efecto jurídico normativo que se desprende de la manda constitucional.
Entiende que erróneamente el Municipio accionante confunde conceptos básicos, pues una cosa es que el Municipio ejerza plena competencia sobre su ámbito territorial y, otra muy distinta, que detente competencia material para delimitar su territorio, dado que el artículo 229 de la Constitución Provincial, que enumera las facultades y deberes del Municipio, nada dice en torno a la supuesta atribución que argumenta ostentar en tal sentido.
A su entender, surge evidente que la C.O.M. de San Antonio, al regular unilateralmente en sus artículos 4 y 5 la determinación del ejido, su ampliación, el procedimiento de crear nuevos municipios, avanza sobre potestades y competencias que la Constitución ha concebido de manera privativa a la Legislatura de Río Negro, deviniendo inconstitucional, peticionando sea así declarado en la sentencia definitiva.
Cita el precedente “TARRUELLA” (Se. Nº 93/06) en cuanto al alcance de la autonomía municipal.
Advierte que los artículos 225, 227, 229 de la Constitución Provincial configuran el sistema constitucional que regula el modelo municipal autónomo...
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