Sentecia definitiva Nº 25 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 12-03-2019
| Número de sentencia | 25 |
| Fecha | 12 Marzo 2019 |
| Emisor | Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ nº4 |
///MA, 12 de marzo de 2019.
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores, Ricardo A. APCARIÁN, Liliana L. PICCININI, Sergio M. BAROTTO, Adriana C. ZARATIEGUI y Enrique J. MANSILLA, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: ?JOHNSTON, CARLOS ALBERTO INTENDENTE MUNICIPAL DE CATRIEL S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 35 inc. 2, 94, 199, 214, 238, 306 y 2da CLÁUSULA TRANSITORIA DE LA CARTA ORGÁNICA MUNICIPAL" (Expte. N° 29821/18-STJ-). Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
V O T A C I Ó N
El señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN, dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 182/204 vta. el Señor Intendente Municipal de la ciudad de Catriel, Sr. Carlos Alberto Johnston, con el patrocinio letrado de los Dres. Damián Torres, Pedro Francisco Casariego, Laura Gabriela Morales y Andrés Briges Doyhenard, promueve acción de inconstitucionalidad de los artículos 35 incs. 2, 94, 199, 214, 238, 306 y 2da Cláusula transitoria de la Carta Orgánica Municipal (COM) de la Municipalidad de Catriel.
Realiza un análisis de cada una de las normas impugnadas, comenzando por el art. 199 e indica que allí la Carta Orgánica Municipal (COM) establece que toda enajenación de bienes municipales, compra, obra pública o concesión de servicios públicos se hace por licitación pública o privada, previa autorización del Poder Legislativo con una mayoría agravada.
Al respecto, menciona que el artículo no distingue si se trata de bienes muebles o inmuebles, con lo cual la generalidad del término hace presumir que se refiere a los distintos tipos de bienes.
Señala que según el texto aprobado, el Poder Legislativo se inmiscuye y asume prácticamente funciones administrativas que son propias del Ejecutivo, afectando el normal desenvolvimiento de cada uno de los poderes.
Luego transcribe el art. 2 de las disposiciones transitorias que establece que los contratos en curso de ejecución que no hayan cumplido con el procedimiento descripto en el artículo 200 (licitaciones) quedarán sin efecto a partir de la entrada en vigencia de la COM.
Hace notar que esta disposición establece una retroactividad contraria a lo dispuesto por el Código Civil Argentino (art. 7), cuestión que ocasionará un doble perjuicio económico al Municipio, ante la imposibilidad de percibir los trabajos pautados con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma y en virtud de los diversos reclamos que formularán los proveedores (lucro cesante e indemnizaciones obligatorias).
Agrega que la nueva COM prohíbe los modos de contratación directa, modos legales de acuerdo a las normas provinciales, cuando antes permitía realizar obras menores o bien adquisiciones de bajo costo, como así también solucionar situaciones de urgencia.
Respecto al artículo 214 de la COM, se agravia en cuanto el mismo prohíbe toda incorporación de agentes públicos que eluda el mecanismo de concurso público y abierto de antecedentes y oposición, disponiendo a su vez que los agentes designados en violación a dicha disposición pueden ser removidos, anulando la designación, pero con derecho a resarcimiento.
Remarca que el artículo impide cualquier tipo de contratación eventual, temporal y a plazo (vg. contratación temporal para un reemplazo de un trabajador en licencia). Y que conjugado ello con el art. 6 de las cláusulas finales (normas vigentes que se contraponen a la COM), llega a la conclusión de que se deberán rescindir los contratos de los agentes municipales, con la simultánea cesación de pagos que se generará ante las indemnizaciones a cubrir.
Vincula esta disposición con los arts. 222 y 223, y entiende que los contratados a los que se hace alusión son los cargos políticos, que ejercen funciones jerárquicas, afectando así el marco de la discrecionalidad de quien encabeza el Ejecutivo, facultado para establecer la planta política con la que lleva adelante el gobierno municipal.
Reitera el principio de irretroactividad de las normas y expone que por el número de personas en situación de contratados se afectaría la operatividad de obras y servicios en cada uno de los sectores en donde prestan funciones, poniendo en riesgo la satisfacción de los servicios públicos.
En cuanto al art. 35 inc. 2 de la COM -que establece el referéndum obligatorio y vinculante para el otorgamiento de créditos o financiamiento- indica que este instituto está reservado para aquellas decisiones de trascendencia que modifican la vida institucional del Estado, pero no puede ser una herramienta utilizada para cuestiones de mera administración de recursos, puesto que ello coloca en crisis el sistema de democracia semidirecta que han elegido los constituyentes.
Cuestiona que esta limitante se prevé solo para el Ejecutivo, pues deja fuera de dicha obligación al Concejo Deliberante.
Menciona, además, que en la práctica requerir referéndum del electorado por cada aporte o financiación que pretenda otorgarse desde el Municipio resultaría un gasto inconmensurable.
Cuestiona el artículo 94 cuyo inciso 1) prohíbe la radicación o instalación de centrales nucleares, reservorios, basureros, repositorios de disposición final o transitoria de material contaminado proveniente de la industria petrolera, nuclear, química o de cualquier actividad contaminante.
Interpreta que este artículo no permite tampoco la instalación de plantas de remediación del suelo empetrolado, sean fijas o movibles, permanentes o transitorias, lo cual imposibilita a las empresas extractoras de petróleo remediar la contaminación que se produzca a partir de la actividad petrolera, vulnerando además el poder de policía municipal otorgado para la reparación del daño causado. Con ello, se vulneran -a su criterio- los artículos 41 y 43 de la Constitución Nacional.
En relación al artículo 238 esgrime que fija una regla discrecional e indeterminada para ser miembro del Gobierno Municipal, que es la de observar y haber observado las reglas de convivencia social tradicionalmente aceptadas que hagan a la integridad familiar y al ejemplo público; a su entender este artículo violenta el principio de igualdad y reserva consagrados en nuestra Constitución Nacional (arts. 16 y 19), ya que objetivamente coloca a las partes en situación de ser juzgadas por actos privados.
Alega que el art. 306 (organigrama municipal) invade competencias que le son propias, pues es su atribución como Intendente determinar la estructura orgánica del Poder Ejecutivo y la organización funcional de sus reparticiones conforme se desprende del art. 296 inc. 9 de la COM en relación con el art. 229 de la Constitución Provincial.
La Presidenta del Concejo Deliberante de Catriel, Sra. Juana E. Cárdenas, con el patrocinio letrado del Dr. Carlos J. Dvorzak, al contestar la demanda, señala que ejerce la representación del ente municipal en carácter de subrogante legal del titular del Poder Ejecutivo Municipal, impedido de contestar el traslado por ser el sujeto activo de la presentación (fs. 213/219).
Indica que en virtud de lo previsto por el art. 797 inc. 2 del CPCC el presente proceso debe sustanciarse sin la intervención del Municipio, toda vez que el acto tachado de inconstitucional no ha emanado de la Municipalidad de Catriel, sino de una Convención Constituyente Municipal como poder constituyente facultado para dictar la Carta Orgánica.
Manifiesta que es el poder constituyente derivado el que habría excedido sus funciones, facultades y atribuciones al dictar la COM y no los poderes constituidos. No obstante, analiza los planteos formulados en la demanda con el único fin de adherir a los mismos.
Así, expresa que la flamante COM cuenta con evidentes y graves defectos terminológicos, funcionales y jurídicos que divide en tres categorías:
a) aquellos que implican un avasallamiento a la división republicana de poderes: arts. 199 -enajenación de bienes por licitación con mayoría agravada-; 220, 222 y 223 -limitación del número de la planta de personal de la administración pública municipal y de la planta de cargos políticos no electivos-; 35 inc. 2 (extensión de las consultas populares de carácter obligatorio y vinculante a asuntos financieros) y 306 (limitación arbitraria del organigrama municipal y el número de organismos y funcionarios).
b) aquellos que implican una paralización del funcionamiento municipal en atención a que imponen gravosos, irrazonables o incluso imposibles requisitos o prohibiciones a los diversos órganos municipales, impidiendo de hecho el funcionamiento comunal al punto de cuestionarse su subsistencia: arts. 94 (prohibición de instalaciones contaminantes); 199 (enajenación de bienes por licitación con mayoría agravada); art. 2° de la cláusula transitoria (privación de efectos a los contratos vigentes), 214 (prohibición de incorporaciones de agentes públicos sin concurso), y 220 (limitación del número de agentes de planta).
c) aquellos que pretenden dejar sin efecto intempestiva y retroactivamente vínculos contractuales vigentes y legítimos; violando normas imperativas y derechos adquiridos de terceros, e incluso generando un probable cúmulo indemnizatorio imposible de cumplir por la comuna: arts. 2 cláusula transitoria, 214 y 220 en juego con el art. 6 de las cláusulas finales (continuidad normativa), 222, 223 y 306 (ya referidos en el punto a).
Cita jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero y concluye que las normas cuestionadas podrían resultar ilegítimas en sí mismas o bien en su temporalidad al aplicárselas en forma inmediata sin un proceso paliativo o progresivo.
Corrido el traslado a la Procuración General a efectos de emitir dictamen sobre la legitimación y eventual procedencia de la acción incoada, el Organismo -con carácter previo- solicitó la remisión de una copia certificada de la Carta Orgánica Municipal vigente con anterioridad a la COM que comenzó...
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores, Ricardo A. APCARIÁN, Liliana L. PICCININI, Sergio M. BAROTTO, Adriana C. ZARATIEGUI y Enrique J. MANSILLA, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: ?JOHNSTON, CARLOS ALBERTO INTENDENTE MUNICIPAL DE CATRIEL S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 35 inc. 2, 94, 199, 214, 238, 306 y 2da CLÁUSULA TRANSITORIA DE LA CARTA ORGÁNICA MUNICIPAL" (Expte. N° 29821/18-STJ-). Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
V O T A C I Ó N
El señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN, dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 182/204 vta. el Señor Intendente Municipal de la ciudad de Catriel, Sr. Carlos Alberto Johnston, con el patrocinio letrado de los Dres. Damián Torres, Pedro Francisco Casariego, Laura Gabriela Morales y Andrés Briges Doyhenard, promueve acción de inconstitucionalidad de los artículos 35 incs. 2, 94, 199, 214, 238, 306 y 2da Cláusula transitoria de la Carta Orgánica Municipal (COM) de la Municipalidad de Catriel.
Realiza un análisis de cada una de las normas impugnadas, comenzando por el art. 199 e indica que allí la Carta Orgánica Municipal (COM) establece que toda enajenación de bienes municipales, compra, obra pública o concesión de servicios públicos se hace por licitación pública o privada, previa autorización del Poder Legislativo con una mayoría agravada.
Al respecto, menciona que el artículo no distingue si se trata de bienes muebles o inmuebles, con lo cual la generalidad del término hace presumir que se refiere a los distintos tipos de bienes.
Señala que según el texto aprobado, el Poder Legislativo se inmiscuye y asume prácticamente funciones administrativas que son propias del Ejecutivo, afectando el normal desenvolvimiento de cada uno de los poderes.
Luego transcribe el art. 2 de las disposiciones transitorias que establece que los contratos en curso de ejecución que no hayan cumplido con el procedimiento descripto en el artículo 200 (licitaciones) quedarán sin efecto a partir de la entrada en vigencia de la COM.
Hace notar que esta disposición establece una retroactividad contraria a lo dispuesto por el Código Civil Argentino (art. 7), cuestión que ocasionará un doble perjuicio económico al Municipio, ante la imposibilidad de percibir los trabajos pautados con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma y en virtud de los diversos reclamos que formularán los proveedores (lucro cesante e indemnizaciones obligatorias).
Agrega que la nueva COM prohíbe los modos de contratación directa, modos legales de acuerdo a las normas provinciales, cuando antes permitía realizar obras menores o bien adquisiciones de bajo costo, como así también solucionar situaciones de urgencia.
Respecto al artículo 214 de la COM, se agravia en cuanto el mismo prohíbe toda incorporación de agentes públicos que eluda el mecanismo de concurso público y abierto de antecedentes y oposición, disponiendo a su vez que los agentes designados en violación a dicha disposición pueden ser removidos, anulando la designación, pero con derecho a resarcimiento.
Remarca que el artículo impide cualquier tipo de contratación eventual, temporal y a plazo (vg. contratación temporal para un reemplazo de un trabajador en licencia). Y que conjugado ello con el art. 6 de las cláusulas finales (normas vigentes que se contraponen a la COM), llega a la conclusión de que se deberán rescindir los contratos de los agentes municipales, con la simultánea cesación de pagos que se generará ante las indemnizaciones a cubrir.
Vincula esta disposición con los arts. 222 y 223, y entiende que los contratados a los que se hace alusión son los cargos políticos, que ejercen funciones jerárquicas, afectando así el marco de la discrecionalidad de quien encabeza el Ejecutivo, facultado para establecer la planta política con la que lleva adelante el gobierno municipal.
Reitera el principio de irretroactividad de las normas y expone que por el número de personas en situación de contratados se afectaría la operatividad de obras y servicios en cada uno de los sectores en donde prestan funciones, poniendo en riesgo la satisfacción de los servicios públicos.
En cuanto al art. 35 inc. 2 de la COM -que establece el referéndum obligatorio y vinculante para el otorgamiento de créditos o financiamiento- indica que este instituto está reservado para aquellas decisiones de trascendencia que modifican la vida institucional del Estado, pero no puede ser una herramienta utilizada para cuestiones de mera administración de recursos, puesto que ello coloca en crisis el sistema de democracia semidirecta que han elegido los constituyentes.
Cuestiona que esta limitante se prevé solo para el Ejecutivo, pues deja fuera de dicha obligación al Concejo Deliberante.
Menciona, además, que en la práctica requerir referéndum del electorado por cada aporte o financiación que pretenda otorgarse desde el Municipio resultaría un gasto inconmensurable.
Cuestiona el artículo 94 cuyo inciso 1) prohíbe la radicación o instalación de centrales nucleares, reservorios, basureros, repositorios de disposición final o transitoria de material contaminado proveniente de la industria petrolera, nuclear, química o de cualquier actividad contaminante.
Interpreta que este artículo no permite tampoco la instalación de plantas de remediación del suelo empetrolado, sean fijas o movibles, permanentes o transitorias, lo cual imposibilita a las empresas extractoras de petróleo remediar la contaminación que se produzca a partir de la actividad petrolera, vulnerando además el poder de policía municipal otorgado para la reparación del daño causado. Con ello, se vulneran -a su criterio- los artículos 41 y 43 de la Constitución Nacional.
En relación al artículo 238 esgrime que fija una regla discrecional e indeterminada para ser miembro del Gobierno Municipal, que es la de observar y haber observado las reglas de convivencia social tradicionalmente aceptadas que hagan a la integridad familiar y al ejemplo público; a su entender este artículo violenta el principio de igualdad y reserva consagrados en nuestra Constitución Nacional (arts. 16 y 19), ya que objetivamente coloca a las partes en situación de ser juzgadas por actos privados.
Alega que el art. 306 (organigrama municipal) invade competencias que le son propias, pues es su atribución como Intendente determinar la estructura orgánica del Poder Ejecutivo y la organización funcional de sus reparticiones conforme se desprende del art. 296 inc. 9 de la COM en relación con el art. 229 de la Constitución Provincial.
La Presidenta del Concejo Deliberante de Catriel, Sra. Juana E. Cárdenas, con el patrocinio letrado del Dr. Carlos J. Dvorzak, al contestar la demanda, señala que ejerce la representación del ente municipal en carácter de subrogante legal del titular del Poder Ejecutivo Municipal, impedido de contestar el traslado por ser el sujeto activo de la presentación (fs. 213/219).
Indica que en virtud de lo previsto por el art. 797 inc. 2 del CPCC el presente proceso debe sustanciarse sin la intervención del Municipio, toda vez que el acto tachado de inconstitucional no ha emanado de la Municipalidad de Catriel, sino de una Convención Constituyente Municipal como poder constituyente facultado para dictar la Carta Orgánica.
Manifiesta que es el poder constituyente derivado el que habría excedido sus funciones, facultades y atribuciones al dictar la COM y no los poderes constituidos. No obstante, analiza los planteos formulados en la demanda con el único fin de adherir a los mismos.
Así, expresa que la flamante COM cuenta con evidentes y graves defectos terminológicos, funcionales y jurídicos que divide en tres categorías:
a) aquellos que implican un avasallamiento a la división republicana de poderes: arts. 199 -enajenación de bienes por licitación con mayoría agravada-; 220, 222 y 223 -limitación del número de la planta de personal de la administración pública municipal y de la planta de cargos políticos no electivos-; 35 inc. 2 (extensión de las consultas populares de carácter obligatorio y vinculante a asuntos financieros) y 306 (limitación arbitraria del organigrama municipal y el número de organismos y funcionarios).
b) aquellos que implican una paralización del funcionamiento municipal en atención a que imponen gravosos, irrazonables o incluso imposibles requisitos o prohibiciones a los diversos órganos municipales, impidiendo de hecho el funcionamiento comunal al punto de cuestionarse su subsistencia: arts. 94 (prohibición de instalaciones contaminantes); 199 (enajenación de bienes por licitación con mayoría agravada); art. 2° de la cláusula transitoria (privación de efectos a los contratos vigentes), 214 (prohibición de incorporaciones de agentes públicos sin concurso), y 220 (limitación del número de agentes de planta).
c) aquellos que pretenden dejar sin efecto intempestiva y retroactivamente vínculos contractuales vigentes y legítimos; violando normas imperativas y derechos adquiridos de terceros, e incluso generando un probable cúmulo indemnizatorio imposible de cumplir por la comuna: arts. 2 cláusula transitoria, 214 y 220 en juego con el art. 6 de las cláusulas finales (continuidad normativa), 222, 223 y 306 (ya referidos en el punto a).
Cita jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero y concluye que las normas cuestionadas podrían resultar ilegítimas en sí mismas o bien en su temporalidad al aplicárselas en forma inmediata sin un proceso paliativo o progresivo.
Corrido el traslado a la Procuración General a efectos de emitir dictamen sobre la legitimación y eventual procedencia de la acción incoada, el Organismo -con carácter previo- solicitó la remisión de una copia certificada de la Carta Orgánica Municipal vigente con anterioridad a la COM que comenzó...
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