Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 30 de Mayo de 2023
| Fecha de Resolución | 30 de Mayo de 2023 |
| Emisor | Corte Suprema de Justicia |
| Número de Expediente | 0000 |
T. 327, PS. 168/182.
En la Provincia de Santa Fe, a los treinta días del mes de mayo del año dos mil veintitrés, los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores M.A.G., R.F.G. y M.L.N., con la presidencia del señor Ministro decano doctor R.H.F., acordaron dictar sentencia en los autos caratulados "MUNICIPALIDAD DE GÁLVEZ contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" (Expte. CSJ CUIJ Nro. 21-00509760-3). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores G., N., G. y Falistocco.
A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor G. dijo:
I.1. La Municipalidad de G. interpone recurso contencioso administrativo contra la Provincia de Santa Fe (fs. 5/19) tendente a obtener que se dejen sin efecto el decreto del Poder Ejecutivo n° 2818/14 y las demás resoluciones impugnadas en sede administrativa; y que, en consecuencia, se la exima de efectuar aportes jubilatorios a la Caja Municipal de Jubilaciones y Pensiones de la Municipalidad de Santa Fe respecto de los integrantes del Departamento Ejecutivo Municipal y del Concejo "que así optaron u opten a futuro (art. 42 ley 2756)".
Solicita, asimismo, que se ordene el cese de la totalidad de los descuentos que mensualmente realiza la Provincia en concepto de los aportes cuya eximición pretende sobre las sumas abonadas por coparticipación; y que se condene a la Caja Municipal a restituir las sumas ya descontadas por esos mismos aportes, con más intereses.
Relata que el 10.7.1963 suscribió un convenio "con la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Santa Fe, adhiriendo a su personal de planta permanente a dicho régimen previsional"; que se afectaron fondos de coparticipación al pago de dichos aportes (decreto 2048/88 y convenio del 7.3.1995); que a partir del 10.12.2007 la Caja modificó el criterio de interpretación de las normas y convenios; que, en razón de ello, comenzó a afiliar forzosamente al personal no permanente de la Administración municipal de G., "debido a que por la ordenanza de la ciudad de Santa Fe n° 6166 (dictada en 1970) se los había incluido como personal comprendido a dicho ente jubilatorio"; que se opuso a esa "reinterpretación"; que se suscitaron al respecto actuaciones en sede administrativa y judicial -las cuales detalla-; y que, finalmente, se dictó el decreto ahora impugnado.
Expresa que la Provincia, al resolver la cuestión planteada, no tuvo en cuenta lo expresamente dispuesto en el artículo 42 de la ley 2756; que los funcionarios que menciona manifestaron su voluntad de no adherirse a la Caja Municipal; que se le dio preeminencia a una ordenanza por sobre una ley; que no es cierto que surja del convenio de 1963 la aceptación de cualquier modificación que hiciere el Concejo de la ciudad de Santa Fe respecto de la normativa de la Caja; que el artículo 7 del convenio referido debe "leerse en el contexto de todo el acuerdo"; que la cláusula primera "le da sentido y contexto al resto de las convenciones"; que de tal cláusula surge que la adhesión refiere sólo al personal de planta permanente; y que la definición y alcance del "personal permanente" se halla en los artículos 1 y 2, anexo I, de la ley 9286.
Rechaza que pueda considerarse como su "voluntad delegada" la decisión de incorporar a los funcionarios del gabinete municipal; y aclara que "lo que la cláusula 7a autorizó es a incorporar al convenio las modificaciones que a futuro se hagan de la ordenanza santafesina sólo en lo que se había acordado (por ejemplo si se cambiaba la edad jubilatoria, o los montos o condiciones de las prestaciones, etc.)".
Afirma que la modificación realizada en la ordenanza 6166 contraría la expresa disposición del artículo 42 de la ley 2756, por lo que es inconstitucional; que es arbitrario interpretar que con base en los principios del sistema de reparto se pueda colegir la inclusión forzosa de agentes expresamente no incluidos en el convenio y en la norma especial vigente; y que lo resuelto en el acto impugnado implica subordinar su potestad de reglar la utilización del presupuesto municipal, modificado de facto por un ente distinto y sin competencia para ello.
Asegura que de la interpretación del convenio que se formula en el acto impugnado surge que "habría enajenado su voluntad y quedado a merced de la Caja Municipal, del C.D. santafesino y del Poder Ejecutivo provincial, lesionándose gravemente su autonomía".
Argumenta que es ilegítima la autorización legislativa -a través de las sucesivas leyes de presupuesto- para retener de la coparticipación los importes correspondientes a aportes personales y contribuciones patronales a la Caja Municipal y a la Caja de Previsión Social de los Agentes Civiles del Estado por los dependientes "no comprendidos expresamente en el acuerdo [...] ante el vacío legal existente al no estar comprendido en el art. 101 de la ley 12.510 [...]"; que, en definitiva, la Legislatura es incompetente para fijar retenciones por aportes y contribuciones no incluidos en el marco del convenio de adhesión al régimen municipal de jubilaciones y pensiones; que tal retención, además, es contraria al convenio de pago firmado en 1995; y que resulta claro que autorizó la detracción de parte de su coparticipación "sólo en la inteligencia que se refería al personal permanente afiliado por el convenio de 1963, nunca tuvo en cuenta ni autorizó incluir a los funcionarios en esta retención".
Critica que la Municipalidad de Santa Fe, como principal deudora de la Caja, haya recibido facilidades para abonar las sumas que le corresponden, sin que se le hayan realizado detracciones automáticas; y advierte que la Provincia no respetó lo dispuesto en la ley 12.036 con respecto a la protección de la coparticipación, ni se aplicó la ley 7893 para la resolución del reclamo que la Caja Municipal pretende cobrarle.
Observa que el ente previsional santafesino, en lugar de reclamar por los medios previstos al efecto, le comunicó a la Provincia que debía también descontar de la coparticipación correspondiente a G. las sumas adeudadas por los aportes de sus funcionarios, lo cual la demandada aceptó sin más; y que algo similar ocurrió con la deuda de la Lotería, aunque en ese caso la Caja reconoció carecer de facultades para realizar tales descuentos.
Alude al perjuicio patrimonial causado por el pago de contribuciones que considera ilegítimo; y destaca que los municipios adheridos al sistema previsional santafesino no tienen control ni decisión respecto de la gestión ni de los cambios que se realizan.
Menciona que a los funcionarios políticos de la Administración municipal de G. no se les realizó el examen médico previsto en el artículo 17 de la ordenanza 6166; y que se cometieron irregularidades en el trámite previo al dictado del decreto impugnado (trato desigual, imposibilidad de controlar la producción de ciertas pruebas y falta de comunicación de algunos actos), en perjuicio del debido procedimiento.
Cuestiona por inconstitucional lo dispuesto en la ley 7893 en cuanto a la imposibilidad de recurrir a la justicia ante la decisión del Poder Ejecutivo provincial; y cita jurisprudencia y doctrina sobre el particular.
Introduce la cuestión constitucional; y pide, en síntesis, que se haga lugar a la demanda interpuesta, con costas.
2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (fs. 27/28), comparece la Provincia de Santa Fe (f. 42) y contesta la demanda (fs. 53/60).
Después de formular una detallada negativa y de reseñar la pretensión de la recurrente y los antecedentes del caso, asevera que debe aplicarse al spuesto de autos lo dispuesto en el artículo 1 de la ley 7893.
En ese orden, aduce que tanto la Municipalidad de G. como la de Santa Fe son sujetos comprendidos en el mencionado régimen; que los únicos entes "territoriales" distintos a la Provincia son los municipios y comunas; que la posición de la actora deja de lado el criterio jurisprudencial de esta Corte; y que la recurrente omitió impugnar la aplicación de la ley en cuestión cuando fue aplicado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1.
Agrega que "conferir a los tribunales ordinarios la potestad de decidir un caso que no resulta justiciable por indicación legal, importaría arremeter contra la especificidad administrativa, y lo que...
En la Provincia de Santa Fe, a los treinta días del mes de mayo del año dos mil veintitrés, los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores M.A.G., R.F.G. y M.L.N., con la presidencia del señor Ministro decano doctor R.H.F., acordaron dictar sentencia en los autos caratulados "MUNICIPALIDAD DE GÁLVEZ contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO" (Expte. CSJ CUIJ Nro. 21-00509760-3). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores G., N., G. y Falistocco.
A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor G. dijo:
I.1. La Municipalidad de G. interpone recurso contencioso administrativo contra la Provincia de Santa Fe (fs. 5/19) tendente a obtener que se dejen sin efecto el decreto del Poder Ejecutivo n° 2818/14 y las demás resoluciones impugnadas en sede administrativa; y que, en consecuencia, se la exima de efectuar aportes jubilatorios a la Caja Municipal de Jubilaciones y Pensiones de la Municipalidad de Santa Fe respecto de los integrantes del Departamento Ejecutivo Municipal y del Concejo "que así optaron u opten a futuro (art. 42 ley 2756)".
Solicita, asimismo, que se ordene el cese de la totalidad de los descuentos que mensualmente realiza la Provincia en concepto de los aportes cuya eximición pretende sobre las sumas abonadas por coparticipación; y que se condene a la Caja Municipal a restituir las sumas ya descontadas por esos mismos aportes, con más intereses.
Relata que el 10.7.1963 suscribió un convenio "con la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Santa Fe, adhiriendo a su personal de planta permanente a dicho régimen previsional"; que se afectaron fondos de coparticipación al pago de dichos aportes (decreto 2048/88 y convenio del 7.3.1995); que a partir del 10.12.2007 la Caja modificó el criterio de interpretación de las normas y convenios; que, en razón de ello, comenzó a afiliar forzosamente al personal no permanente de la Administración municipal de G., "debido a que por la ordenanza de la ciudad de Santa Fe n° 6166 (dictada en 1970) se los había incluido como personal comprendido a dicho ente jubilatorio"; que se opuso a esa "reinterpretación"; que se suscitaron al respecto actuaciones en sede administrativa y judicial -las cuales detalla-; y que, finalmente, se dictó el decreto ahora impugnado.
Expresa que la Provincia, al resolver la cuestión planteada, no tuvo en cuenta lo expresamente dispuesto en el artículo 42 de la ley 2756; que los funcionarios que menciona manifestaron su voluntad de no adherirse a la Caja Municipal; que se le dio preeminencia a una ordenanza por sobre una ley; que no es cierto que surja del convenio de 1963 la aceptación de cualquier modificación que hiciere el Concejo de la ciudad de Santa Fe respecto de la normativa de la Caja; que el artículo 7 del convenio referido debe "leerse en el contexto de todo el acuerdo"; que la cláusula primera "le da sentido y contexto al resto de las convenciones"; que de tal cláusula surge que la adhesión refiere sólo al personal de planta permanente; y que la definición y alcance del "personal permanente" se halla en los artículos 1 y 2, anexo I, de la ley 9286.
Rechaza que pueda considerarse como su "voluntad delegada" la decisión de incorporar a los funcionarios del gabinete municipal; y aclara que "lo que la cláusula 7a autorizó es a incorporar al convenio las modificaciones que a futuro se hagan de la ordenanza santafesina sólo en lo que se había acordado (por ejemplo si se cambiaba la edad jubilatoria, o los montos o condiciones de las prestaciones, etc.)".
Afirma que la modificación realizada en la ordenanza 6166 contraría la expresa disposición del artículo 42 de la ley 2756, por lo que es inconstitucional; que es arbitrario interpretar que con base en los principios del sistema de reparto se pueda colegir la inclusión forzosa de agentes expresamente no incluidos en el convenio y en la norma especial vigente; y que lo resuelto en el acto impugnado implica subordinar su potestad de reglar la utilización del presupuesto municipal, modificado de facto por un ente distinto y sin competencia para ello.
Asegura que de la interpretación del convenio que se formula en el acto impugnado surge que "habría enajenado su voluntad y quedado a merced de la Caja Municipal, del C.D. santafesino y del Poder Ejecutivo provincial, lesionándose gravemente su autonomía".
Argumenta que es ilegítima la autorización legislativa -a través de las sucesivas leyes de presupuesto- para retener de la coparticipación los importes correspondientes a aportes personales y contribuciones patronales a la Caja Municipal y a la Caja de Previsión Social de los Agentes Civiles del Estado por los dependientes "no comprendidos expresamente en el acuerdo [...] ante el vacío legal existente al no estar comprendido en el art. 101 de la ley 12.510 [...]"; que, en definitiva, la Legislatura es incompetente para fijar retenciones por aportes y contribuciones no incluidos en el marco del convenio de adhesión al régimen municipal de jubilaciones y pensiones; que tal retención, además, es contraria al convenio de pago firmado en 1995; y que resulta claro que autorizó la detracción de parte de su coparticipación "sólo en la inteligencia que se refería al personal permanente afiliado por el convenio de 1963, nunca tuvo en cuenta ni autorizó incluir a los funcionarios en esta retención".
Critica que la Municipalidad de Santa Fe, como principal deudora de la Caja, haya recibido facilidades para abonar las sumas que le corresponden, sin que se le hayan realizado detracciones automáticas; y advierte que la Provincia no respetó lo dispuesto en la ley 12.036 con respecto a la protección de la coparticipación, ni se aplicó la ley 7893 para la resolución del reclamo que la Caja Municipal pretende cobrarle.
Observa que el ente previsional santafesino, en lugar de reclamar por los medios previstos al efecto, le comunicó a la Provincia que debía también descontar de la coparticipación correspondiente a G. las sumas adeudadas por los aportes de sus funcionarios, lo cual la demandada aceptó sin más; y que algo similar ocurrió con la deuda de la Lotería, aunque en ese caso la Caja reconoció carecer de facultades para realizar tales descuentos.
Alude al perjuicio patrimonial causado por el pago de contribuciones que considera ilegítimo; y destaca que los municipios adheridos al sistema previsional santafesino no tienen control ni decisión respecto de la gestión ni de los cambios que se realizan.
Menciona que a los funcionarios políticos de la Administración municipal de G. no se les realizó el examen médico previsto en el artículo 17 de la ordenanza 6166; y que se cometieron irregularidades en el trámite previo al dictado del decreto impugnado (trato desigual, imposibilidad de controlar la producción de ciertas pruebas y falta de comunicación de algunos actos), en perjuicio del debido procedimiento.
Cuestiona por inconstitucional lo dispuesto en la ley 7893 en cuanto a la imposibilidad de recurrir a la justicia ante la decisión del Poder Ejecutivo provincial; y cita jurisprudencia y doctrina sobre el particular.
Introduce la cuestión constitucional; y pide, en síntesis, que se haga lugar a la demanda interpuesta, con costas.
2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (fs. 27/28), comparece la Provincia de Santa Fe (f. 42) y contesta la demanda (fs. 53/60).
Después de formular una detallada negativa y de reseñar la pretensión de la recurrente y los antecedentes del caso, asevera que debe aplicarse al spuesto de autos lo dispuesto en el artículo 1 de la ley 7893.
En ese orden, aduce que tanto la Municipalidad de G. como la de Santa Fe son sujetos comprendidos en el mencionado régimen; que los únicos entes "territoriales" distintos a la Provincia son los municipios y comunas; que la posición de la actora deja de lado el criterio jurisprudencial de esta Corte; y que la recurrente omitió impugnar la aplicación de la ley en cuestión cuando fue aplicado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1.
Agrega que "conferir a los tribunales ordinarios la potestad de decidir un caso que no resulta justiciable por indicación legal, importaría arremeter contra la especificidad administrativa, y lo que...
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