Sanción y persecución de los migrantes irregulares en el ordenamiento administrativo español

• Páginas: 23-46
• Autor: José Ángel Brandariz García,Marta Monclús Masó

CAPÍTULO I.

SAnciÓn y PeRSecUciÓn de

LOS MiGRAnTeS iRReGULAReS

en eL ORdenAMienTO

AdMiniSTRATivO eSPAÑOL

1.1. Introducción. La evolución de la normativa sancionadora

española en materia migratoria

Un análisis genealógico de la normativa sancionadora del Reino de España en materia

migratoria debe comenzar con la LO 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades

de los extranjeros en España13. En efecto, la norma da inicio a una etapa novedosa en

el tratamiento jurídico-sancionador de los fenómenos migratorios, que se extiende sin

grandes cambios hasta el presente.

Algunas medidas de ese marco sancionador ya existían con anterioridad, como es el

caso de la expulsión (Monclús Masó, 2008: 408-409; Flores Mendoza, 2002: 98 ss.). No

obstante, el marco de políticas migratorias en las que se van a integrar tales medidas a

partir de ese momento marca una línea de fractura con la situación antecedente.

La razón fundamental de ese clivaje se deriva de la integración del Reino de España en

las entonces denominadas Comunidades Europeas (1986). En efecto, si bien ya se había

producido la crisis migratoria en los países europeos centrales (Palidda, 2008: 25-26, 67-

68), el sur de Europa, y en concreto España, aún no había experimentado más que ujos de

movilidad humana insignicantes. Por ello, no existía entonces necesidad especíca alguna

de crear un nuevo marco regulador migratorio en el contexto español. La razón de la ley se

derivaba de su necesidad para la integración española en el contexto de las Comunidades,

que en aquel momento comenzaban a gestar lo que posteriormente se conocería como

acervo Schengen, y del mismo modo que la integración en la UE de otros países en las dé-

cadas siguientes pasaría también por le exigencia de reforzamiento del control de fronteras.

13 La norma fue desarrollada por un Reglamento de ejecución, aprobado por Real Decreto 1119/1986,

de 26 de mayo.

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jOSé ánGeL bRAndARiz GARcÍA | MARTA MOncLúS MASÓ

En consonancia con ello, la ley de 1985 no fue realmente una legislación de regula-

ción de los ujos migratorios –menos aún en términos de integración–, sino de extranjería

(De Prada, 2002:75) y, en todo caso, de establecimiento de garantías de control de

fronteras. A los efectos que aquí interesan, la norma incorporó algunos elementos que

constituirían una tendencia constante en los siguientes lustros. En primer lugar, la LO

7/1985 consolidó la expulsión administrativa como sanción de la migración irregular. En

segundo lugar, creó los centros de internamiento de extranjeros (CIEs), como lugares para

la privación de libertad cautelar de personas sometidas a un procedimiento de expulsión

por su condición de irregularidad. En tercer lugar, y en relación con ello, la norma armó

la construcción de dos marcos jurídicos de derechos completamente diferentes, determi-

nados por la regularidad o irregularidad de la situación de las personas migrantes.

La preocupación que inmediatamente generó la norma condujo a un recurso de in-

constitucionalidad por parte del Defensor del Pueblo, cuya resolución por STC 115/1987,

de 7/VII, si bien anuló algunos extremos, convalidó con argumentos muy cuestionables la

privación de libertad administrativa realizada en los centros de internamiento14.

La situación normativa se mantuvo sustancialmente inalterada durante la última dé-

cada del siglo, en la cual se aprueba un nuevo Reglamento de extranjería (Real Decreto

155/1996, de 2 de febrero) que, si bien intentó introducir algunas modicaciones en ma-

teria de gestión de ujos, no supuso mayores novedades ni en las líneas generales de las

políticas migratorias ni en su vertiente sancionadora (Gómez Movellán, 1996:60-67). Por

ello, no es de extrañar que en los años 90 se diesen ya experiencias de regularizaciones

extraordinarias, una medida de respuesta excepcional ante el fenómeno de la irregulari-

dad, alejada del postulado de seguridad jurídica, que se repetiría en los años siguientes15.

La situación comienza a modicarse en el cambio de siglo. Por una parte, en aquel

momento, como se comentará con más datos infra, se inicia el intenso proceso migratorio

que se vivirá en España en la primera década de la centuria. Por otra, la situación creada

por la LO 7/1985 se mostraba ya como insostenible, entre otras razones por las primeras

expresiones relevantes de movilización de las personas migrantes.

En consecuencia, el año 2000 se inicia con la aprobación de una nueva ley de ex-

tranjería, la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros

en España y su integración social. La nueva norma, que vino a sustituir a la LO 7/1985,

presentaba un marco jurídico notablemente innovador y una aproximación al fenómeno

mucho más integradora, inspirada en el criterio de la máxima equiparación posible de

derechos entre nacionales y extranjeros.

14 Al margen de lo que se comentará infra sobre dicha resolución del Tribunal Constitucional español, vid.

Monclús Masó, 2008: 474 ss.

15 Del mismo modo que ha sucedido en otros países de la UE, en el caso español se han dado diversos

procesos de regularizaciones extraordinarias, en general iniciados tras una modicación de la normativa

migratoria: en concreto, ha habido dos de escasa relevancia cuantitativa, en 1985-1986 y 1996, tres de

una envergadura mayor, en 1991, 2000 y 2001, y uno notablemente más trascendente que los demás,

en 2005, en el que el número de solicitudes de regularización superó las 690.000.