Responsabilidad del estado y transparencia
| Autor | Nélida Mabel Daniele |
| Páginas | 159-184 |
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En el marco de las Jornadas en homenaje al Profesor Bartolomé Fiorini, no sorprende que el tema elegido como hilo conductor por los organizadores fuera el de la transparencia en el ejercicio de la función, pues ha sido uno de los que lo preocuparon de modo apasionado desde varias décadas atrás, cuando no eran tantos quienes incursionaban por las aguas de la "moralidad pública".
Existe sin embargo un peligro difícil de conjurar, que se relaciona con el hecho de que este tipo de cuestiones se van poniendo de moda, sin que se puedan apreciar grandes cambios en la realidad tangible.
Así es como comienzan a dictarse normas que se refieren a la lucha contra la corrupción, tales como los códigos de ética pública, cartas compromiso con el ciudadano -y otras de similares características- cuando más parece necesitárselo, pues arrecian las denuncias al respecto. Pero, es muy bien sabido que no sólo por ello van a disminuir la verborragia, la mentira, las imputaciones de delitos, las cuestiones oscuras y los aprovechamientos de los nichos que permiten actos absolutamente contrarios a la transparencia. Los resultados desiguales que se van obteniendo en las batallas libradas y a librar, dan cuenta de la necesidad de acompañar los procesos con nuestros pequeños aportes de todos los días.
Por esta razón, uno puede congratularse de participar en eventos como el presente en los que se procura que tan relevante temática sea tratada con seriedad y compromiso efectivo.
De este modo, entendemos que la transparencia en el ejercicio de la función admite ser abordada a través de sus aspectos generales, tales como: el estudio de los procedimientos para seleccionar a quienes deban desempeñarla, pues por hipótesis se busca designar a personas que -más allá de su idoneidad para el cargo- sean capaces de tener comportamientos honestos y eficientes; o bien, el análisis de sistemas de control, que exijan Page 160 la mínima burocracia posible a efectos de lograr la eficacia buscada, en caso en que los primeros hubieran fallado.
Sin perjuicio de lo cual, creemos también que es preciso volver la mirada hacia una sociedad que no parece terminar de reaccionar al no preocuparse seriamente por estos temas, y que además, muchas veces reproduce en sus conductas habituales aquellas que luego de manera hipócrita condena. Así, será muy difícil generar sistemas que no la reflejen.
Prueba del estado general de situación es que nadie se sorprende si se afirma que hay una gran cantidad de funcionarios deshonestos y que las estructuras organizativas pueden generar y encubrir bolsones de corrupción.
Ahora bien, ¿se está dispuesto a asumir la responsabilidad que como sociedad y como Estado estos reconocimientos generan?
Pensando en estas cuestiones y en cómo abordar el tema propuesto de forma productiva, recordamos ciertas reflexiones que fueron surgiendo a medida que estudiábamos un caso paradigmático en el que nos tocó intervenir, relacionado con la ya tristemente famosa causa de los "ñoquis" del ex-Concejo Deliberante.1
Proponemos partir de la descripción de sus hechos relevantes para luego retomar el análisis general y facilitar de este modo el encuadre del problema dentro del contexto que queremos tratar. En realidad, apenas lo tomamos como excusa, o como un disparador de ideas sobre las valoraciones que mueve este tema y su relación con algunos conceptos tradicionales. En este supuesto consideraremos el de la responsabilidad del Estado.
La sola mención de los "ñoquis del ex Concejo Deliberante" hace que todos estemos ubicados rápidamente en la problemática a analizar.
Recordamos que fueron descubiertas actitudes dolosas, o peor aun, el modo de vida corrupto de ciertos funcionarios que merecieron Page 161 condenas penales y graves sanciones administrativas. De este modo, ha existido una reacción frente a alguno o algunos de los involucrados, si se quiere más efectiva que en algunos otros casos.
Pero ¿es eso suficiente? ¿No constituye una visión simplista perseguir sólo a quien cometió el delito? ¿No deberíamos, por ejemplo, indagar cómo es que han tenido la oportunidad de ejercer por años sus prácticas corruptas sin que nada -o casi nadaen el Estado hubiera funcionado para detenerlas?
En caso de que sus acciones provocaran daños ¿se está dispuesto a admitir que, a pesar del dolo de un funcionario, igualmente debe responder el Estado? Si así fuera ¿en qué supuestos?
Describiremos ahora los hechos que vamos a tener presentes al realizar los comentarios en materia de responsabilidad estatal.
2.1. El actor inició demanda por daños y perjuicios contra el ex Concejo Deliberante de la Municipalidad de Buenos Aires y contra dos ex-funcionarios. Denunció que había personal que ingresaba de diversos modos a la planta de ese órgano, algunos conociendo y otros no su designación, con prestación real o no de servicios, que percibían parte o nada de las retribuciones que abonaba.
2.2. Con respecto a su propia situación relató que era militante político del partido al que pertenecía el concejal co-demandado y que había llenado una ficha con sus datos personales a efectos de participar en esa órbita.
2.3. Sin que tuviera conocimiento alguno, fue designado por Decreto de enero de 1990 como Director Ejecutivo de una de las comisiones del cuerpo. Dijo que el acto no cumplía con ninguna de las normas para el ingreso a ese cargo, por ejemplo en materia de edad, antigùedad para ser designado en cargos superiores, entre otros.
2.4. No realizó ninguno de los trámites para efectivizarlo, tal como el examen psicofísico, y nunca cumplió funciones de ninguna especie.
2.5. Luego, por diversos actos, se le fue cambiando de categoría, todo sin notificación alguna.
2.6. Durante 3 años jamás percibió ningún tipo de remuneración de parte del ex - Concejo Deliberante y así como se lo Page 162 había nombrado, por otro Decreto, se lo dejó cesante en diciembre de 1992.
2.7. Sin embargo, esos sueldos fueron retirados de la Tesorería por la secretaria privada del concejal, por el secretario del bloque legislativo y por el Director Ejecutivo de otra comisión, que luego desempeñó varios cargos. Nunca se le pidió conformidad alguna al actor para el cobro de estas remuneraciones.
2.8. El sistema de percepción de haberes del cuerpo erasegún la versión del propio órgano legislativo incluida en un informe de la causa penal- que los titulares de cada dependencia certificaban los recibos de los agentes que allí trabajaban, a fin de habilitar el pago y, entre otros, se permitía que fueran retirados por el "agente autorizado" para recibir todos los sueldos de un área. Explicaron que se hacían mediante un sistema descentralizado con el envío de los sobres a las dependencias de mayor cantidad de agentes, cobrando sólo algunas de las oficinas en las de la propia Tesorería.
2.9. De este modo, queda claro que el sistema de pago no exigía la firma del agente titular del haber. Esto permitió que durante tres años, determinadas personas percibieran el sueldo de un agente designado, sin el alta correspondiente, que jamás prestó servicios en ese organismo.
2.10. El actor se agravió de haber sido expuesto al escarnio general, a través de diversas publicaciones en las que se lo calificaba de "ñoqui arrepentido", de ex empleado del concejal condenado, de haber formado parte de actos de corrupción, de tener que estar dando explicaciones respecto de su inocencia en su ámbito familiar y social, de haber sido cesanteado por no prestar servicio, cuando nunca antes había sido notificado de la designación, entre otras cuestiones.
2.11. La defensa del Estado se concentró en los siguientes puntos:
2.11.1. El Concejo Deliberante no tiene responsabilidad en los hechos investigados en la causa penal.
2.11.2. Suspendió a los codemandados.
2.11.3. El personal permanente estaba distribuido en dependencias (bloques políticos, comisiones, Direcciones Ejecutivas, etc.) y la organización de sus tareas dependía del titular de cada una, lo que resulta de difícil control. Page 163
2.11.4. Ese órgano no cometió ilícitos contra el actor, abonó remuneraciones por trabajos no realizados -lo que constituyó un enriquecimiento sin causa que benefició a los codemandados y perjudicó al Estado-.
2.12. La sentencia de primera instancia rechazó la demanda e impuso las costas al actor por considerar que no estaban configurados los requisitos que habilitaban la responsabilidad del Estado, basado en que:
2.12.1. Se había quebrado la relación de causalidad entre el daño y el hecho que supuestamente lo originó, ya que el accionante conocía su designación y no probó su alegado rechazo.
2.12.2. El accionante no puede...
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