La responsabilidad del Estado en Polonia

• Autor: Filip Balcerzak
• Cargo: Doctorando de la Uniwersytet Im Adama Mickiewicza (Poznan, Polonia) y Miembro de la Comisión de Jóvenes Civilistas de la Asociación Iberoamericana de Derecho Privado

1. Introducción.

   El presente artículo trata sobre la responsabilidad del Estado en Polonia. Su objetivo es presentar la evolución del concepto de responsabilidad del Estado a lo largo de los años y presentar la forma actual del dicho concepto en Polonia.

   Antes de comenzar con las deliberaciones sobre la responsabilidad del Estado en Polonia, es imprescindible para su mejor entendimiento hacer unas observaciones preliminares.

   El sistema jurídico de Polonia es el sistema de derecho continental, basado en derecho escrito. La Constitución es escrita y es la fuente superior de Derecho. Las otras fuentes de Derecho son: las leyes, los ratificados tratados internacionales y reglamentos[1].

   Polonia no es un estado federalista, eliminando así el problema de posibles diferencias en la legislación vigente en diferentes provincias o comunidades autónomas. Por otro lado, aparte de los órganos de la administración central del Estado existen también las autoridades locales (autogobiernos) que tienen cierta autonomía y poderes para dictar normas legales en sus respectivos ámbitos territoriales.

   Otro dato a tener en cuenta, son los aspectos históricos que rodean a Polonia. Después de la segunda guerra mundial Polonia se terminó en el bloque de países comunistas, lo cual influía en el desarrollo y contenido del derecho hasta el año 1989. A partir de dicha fecha se inició el proceso de la transformación del Estado.

2. La perspectiva histórica.

   A través del establecimiento de la Constitución de 1921[2] en Polonia se prevé por primera vez el concepto de Responsabilidad del Estado. Sin embargo, la garantía constitucional nunca fue desarrollada en las leyes. Al no poder aplicar directamente la norma constitucional, la garantía de responsabilidad del Estado no tenía importancia en la práctica en este período histórico. Sin embargo sí que tenía influencia en el desarrollo del ámbito doctrinal[3].

   El 15 de noviembre de 1956 se aprobó la ley de la responsabilidad del Estado por los daños causados por los funcionarios públicos[4]. Sería el primer acto normativo en Polonia que permitiría aplicar en la práctica el principio de la responsabilidad del Estado[5].

   Los artículos principales de dicha ley posteriormente fueron adoptados como parte del nuevo Código Civil polaco (en adelante el "CC"), que fue aprobado en 1964 y que entró en vigor el 1 de enero de 1965[6].

   Desde el principio de la entrada en vigor del CC, en su artículo 417, se preveía que el Estado era responsable por los daños causados por sus funcionarios públicos durante el ejercicio de sus competencias.

   El texto del artículo 417 del CC no hacía ninguna referencia a la existencia de la "culpa" por el lado del funcionario público. Sin embargo, la jurisprudencia vertida por los tribunales, interpretaba la norma con el requisito de la culpa. Para llegar a la conclusión de que el Estado era responsable por los daños causados por sus funcionarios, era necesario establecer la culpa de dicho funcionario público, cuyo comportamiento o acciones causaba el daño[7]. El resto de requisitos para apreciar la responsabilidad del Estado eran la existencia del daño y del nexo causal entre el daño y el comportamiento del funcionario público en relación al ejercicio de su función pública.

   El artículo 418 del CC contenía una norma de carácter lex specialis a la norma del artículo 417 del CC. Se refería a las situaciones relativas al daño causado por las "decisiones" de los funcionarios públicos[8]. De acuerdo con esta regulación, el Estado era responsable únicamente; (i) si el hecho por el cual se toma la decisión del contenido específico era ilegal (contra la ley), (ii) tal comportamiento del funcionario público constituía el hecho sancionado penalmente o disciplinariamente y además era necesario que (iii) la culpa del funcionario público fuese comprobada en una sentencia judicial o disciplinaria, o reconocida por el órgano superior[9].

   El artículo 419 del CC era una norma "excepcional" e iba más allá, preveía que en los casos donde el Estado no era responsable de acuerdo con las disposiciones anteriores, el perjudicado podía demandar la reparación del daño personal, los cuales estaban limitados a los daños consistentes en lesiones corporales, alteraciones de la salud o la pérdida del anfitrión si tal reparación estaba justificada en la luz de los principios de la convivencia social.

   El artículo 420 del CC preveía que por los daños causados por los funcionarios de las personas jurídicas (de los órganos) estatales, los sujetos responsables para reparar el daño eran las personas jurídicas estatales y no la Tesorería del Estado.

   Después del 1989 la jurisprudencia de los tribunales permaneció inmutable con respecto a la responsabilidad del Estado. Aunque la norma general contenida en el artículo 417 del CC no mencionaba el requerimiento de culpa, los tribunales lo continuaban a interpretar de tal modo. La razón se basaba en el principio general de la responsabilidad extracontractual, recogido en el artículo 415 del CC por el cual la responsabilidad depende de la culpa. Se entendía que la responsabilidad del Estado estaba basada en una forma de responsabilidad extracontractual y a falta de una norma específica que modifique los requisitos establecidos en el principio general, se debe establecer los requisitos de acuerdo con el principio general.

   Sin embargo la transformación del Estado tuvo gran influencia en el contenido de las disposiciones del CC que regulaban la responsabilidad del Estado. Una de las consecuencias de la transformación del Estado fue la creación de los autogobiernos locales en 1990[10]. El artículo 4201 del CC, aprobado en 1996 como la consecuencia de esta reforma territorial, se refería a la responsabilidad por los daños causados por los funcionarios de los autogobiernos locales. El modelo de la construcción se basaba en el modelo del principio general de la responsabilidad Estatal, tal y como comentado con referencia al artículo 417 del CC.

   El artículo 4202 del CC, aprobado en 1998, se refería a la situación en la que los autogobiernos locales actuaban como autoridades estatales y no autoridades locales, sobre la base de la transmisión de poderes del gobierno central hacía autogobiernos locales. De acuerdo con esta disposición, en tal situación el Estado y el autogobierno local eran responsables de forma solidaria.

3. Garantías a nivel constitucional.

   3.1. La responsabilidad del Estado en la Constitución.

   El 17 de octubre de 1997 entró en vigor la nueva Constitución. En su artículo 77.1. la Constitución establece el principio de la responsabilidad del Estado:

   "Cada uno tiene derecho a la reparación del daño causado por el comportamiento ilegal del órgano de poder público".

   La norma legal introducida por dicho artículo de la Constitución se considera – al lado del recurso de amparo, de la aplicación directa de las normas de la Constitución, del derecho al acceso a los tribunales y de la institución del defensor del pueblo – como un modo especial de garantía en la protección de los derechos fundamentales[11].

   Este concepto hay que entenderlo a la luz del catálogo de los derechos fundamentales, incluido en la Constitución polaca. El derecho a la propiedad se entiende como uno de los derechos fundamentales, el cual está protegido como los demás derechos fundamentales reconocidos en la Constitución[12]. El catálogo de derechos fundamentales garantizados a nivel constitucional en Polonia es por lo tanto diferente al establecido por ejemplo en España. En la Constitución española el derecho a propiedad está reconocido en su artículo 33 y como consecuencia, el nivel de su protección garantizado no es igual que el de los demás derechos fundamentales. Podemos contemplar la disimilitud con la Constitución española, cuando el recurso de amparo puede ser interpuesto únicamente para los derechos fundamentales recogidos en los artículos del 14 a 29 de dicha Constitución. Por lo tanto, en España no cabe recurso de amparo en relación al derecho de propiedad, mientras que en Polonia los mecanismos previstos para su defensa son iguales que para el resto de derechos fundamentales.

   De acuerdo con el contenido del artículo 77 de la Constitución polaca, los criterios de la responsabilidad del Estado son: (i) daño, (ii) comportamiento, (iii) por el órgano del poder público (iv) ilegalidad (del comportamiento), (v) nexo causal entre el comportamiento y el daño.

   En lo relativo al daño establecido por el artículo 77 de la Constitución, se entiende como tal tanto el daño material (damnum emergens – daño emergente), como la pérdida de la posible ganancia legítima (lucrum cessans – lucro cesante) y el daño moral[13].

   Es importante destacar que los conceptos usados en las disposiciones de la Constitución no pueden ser interpretados en un acto legal de rango inferior de forma diferente a lo establecido en la Constitución. La interpretación debe ir desde la Constitución hacía los actos de rango inferior[14]. En consecuencia y en alusión a la responsabilidad del Estado, un acto inferior no puede referirse al concepto del daño de una manera más limitada en relación a lo establecido en la Constitución.

   Por el término comportamiento, se entiende no solamente la acción – o "comportamiento positivo", sino también la omisión – "comportamiento negativo", a expensas de la existencia de un deber concreto de actuar, que permitiría establecer de forma precisa la manera de actuación del órgano para que éste no cause el daño.

   El comportamiento ha de ser establecido por el órgano del poder público. La norma constitucional se refiere únicamente al comportamiento llevado a cabo por el órgano del poder público que está relacionado a las prerrogativas del mismo. Además, no cabe duda que el término "poder público" se refiere a cada una de los poderes: al gobierno, al parlamento y a los tribunales[15]. En consecuencia, la responsabilidad...