La responsabilidad del Estado

Autor:Lucas A. Piaggio
Páginas:519-528
 
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1. Introducción: evolución y fundamentos de la responsabilidad del Estado

El tema de la responsabilidad del Estado ha sufrido importantes vaivenes a lo largo de la historia. Durante mucho tiempo, en base a teorías de sesgo absolutista y bajo la idea –de raíz griega– de soberanía (sin restricciones), se sostuvo el dogma de la irresponsabilidad del Estado, al sostenerse que el monarca o rey no podía causar perjuicios (“The King can do no wrong”). Tal escenario no cambió mucho con la Revolución Francesa, dado que simplemente se sustituyó la soberanía del rey por la soberanía del pueblo, que traducía la voluntad general, infalible e ilimitada1.

Sin embargo, ya en el siglo XIX, y por impulso del derecho europeo continental y, en especial, de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés2, el principio jurídico de la irresponsabilidad fue dejado de lado. A partir de entonces, se han esbozado diversas teorías tendientes a justiicar la responsabilidad del Estado cuando su actuación genera un daño a un particular, ya sea por su obrar regular o ilegítimo.

El derecho argentino, por su parte, también ha registrado una interesante evolución en este campo y ha construido una teoría general de la responsabilidad estatal, en la cual mucho ha tenido que ver la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que en un primer período se hizo eco del dogma de la irresponsabilidad del Estado3, para luego pasar a reconocer paulatinamente la responsabilidad estatal4.

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La ausencia de normas que especíicamente regularan la materia no ha impedido que se esbozaran teorías en el terreno doctrinario y jurisprudencial, que basaron el fundamento de la responsabilidad del Estado en principios de derecho público, fundamentalmente en los artículos 16 (igualdad ante las cargas públicas) y 17 (garantía de propiedad y la consiguiente reparación de todo sacriicio patrimonial impuesto por razones de interés público) de la Constitución Nacional5. Como ha expresado nuestra Corte Suprema, el fundamento del principio de que “nadie debe dañar a otro” encuentra quicio en las expresas previsiones de la Carta Magna6.

La postura que mayor adhesión ha tenido en nuestra doctrina autoral es la del profesor Miguel S. MARIENHOFF, para quien el fundamento de la responsabilidad del Estado no es otro que el “Estado de Derecho” y sus postulados, que no reconocen poderes jurídicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Considera el reconocido jurista que esos principios (como los citados en el párrafo anterior) resultan de la Ley Fundamental, de las generosas expresiones de su Preámbulo y de ciertos principios capitales del derecho (“no dañar a otro”, “dar a cada uno lo suyo”, etc.) que también integran nuestro ordenamiento jurídico. Resume su posición con estas sabias palabras: “La responsabilidad estatal en el campo del derecho público, por sus actos o hechos dañosos es, pues, una consecuencia lógica del complejo de principios propio del “Estado de Derecho”. No es concebible un Estado de Derecho “irresponsable”. Lo contrario implicaría un contrasentido. “Estado de Derecho” y “responsabilidad” son, en este orden de ideas, conceptos correlativos”7.

Tal sustento fundamental de la responsabilidad del Estado ha sido de todos modos complementado con la aplicación y exégesis de ciertas normas contenidas en el Código Civil (en particular, el art. 1112), a las cuales ha recurrido la Corte Suprema de Justicia de la Nación –a falta de ordenamientos de derecho público que regulen la cuestión– para justiicar la procedencia de acciones indemnizatorias de los daños derivados de los “actos de imperio o autoridad”, es decir, de la actuación estatal dentro del campo iuspublicista8.

La trascendente reforma esbozada en el Proyecto de Código Civil y Comercial (en adelante, el “Proyecto”) elaborado en base al Anteproyecto redactado por la Comisión Reformadora creada por el Decreto 191/2011 (con algunas modiicaciones introducidas por el Poder Ejecutivo Nacional), que recientemente ha sido elevado como proyecto de ley al Congreso de la Nación, introduce cambios sustanciales precisamente en el régimen del citado cuerpo normativo que ha servido de base para el reconocimiento pretoriano de la responsabilidad estatal. Nos proponemos, entonces, analizar el contenido de las previsiones del Proyecto que regulan esta materia, a in de comprender las dimensiones y derivaciones de la modiicación propuesta.

2. Los cambios introducidos al régimen del Código Civil

El Proyecto prevé en la Sección 9ª del Capítulo I del Título V, los “Supuestos especiales de responsabilidad”. Tras consagrar la responsabilidad de la persona jurídica en general9, encontramos

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un par de escuetas disposiciones que se reieren especíicamente a lo atinente a la responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos, estableciéndose básica y directamente que tanto una como la otra se regirán por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda10. Tal idea queda reforzada con la expresa veda de la aplicación directa o subsidiaria de las disposiciones contenidas en el citado Título V (que versa sobre “Otras fuentes de las obligaciones” y que regula, por ende, lo referido a la responsabilidad civil en general), a todo lo atinente a la responsabilidad estatal11.

Es interesante remarcar que el texto de estos artículos es el que surge de las modiicaciones introducidas al Anteproyecto original por el Poder Ejecutivo Nacional, que si bien ha hecho muy pocos cambios al extenso trabajo de la distinguida Comisión Reformadora, sí ha decidido alterar este capítulo. Y no se trata de reformas cosméticas, sino de cambios sustanciales al régimen de la responsabilidad estatal. Por de pronto, el trabajo original de la citada junta de juristas partía del principio inverso: el Código Civil puede regular la temática de la responsabilidad estatal; y de hecho así lo hacía detalladamente (incluyendo, por ejemplo, la regulación de un supuesto especial, como la responsabilidad por actividad lícita) en los tres artículos que luego fueron sustituidos por órgano ejecutivo12.

Una segunda observación que corresponde efectuar respecto de las previsiones sub examine, es que las mismas hacen claro deslinde entre la responsabilidad del Estado en sí mismo (art. 1765) y la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos, por “[l]os hechos y las omisiones […] en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas (art. 1766).

Tal separación no es incorrecta, y de hecho toda la teoría de la responsabilidad estatal se asienta sobre la prístina división entre ambas esferas de responsabilidad. Mas sí llama la atención que para caracterizar a la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos se utilice exactamente la misma fórmula prevista en el actual art. 1112 del Código Civil13, precepto que para buena parte de la doctrina14y de la jurisprudencia (incluso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación15) es el fundamento normativo positivo de la responsabilidad de la persona jurídica estatal (y no de la res-

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ponsabilidad individual o personal de sus agentes16). Dicho de otro modo, parecería que el Proyecto estaría reivindicando y dando la razón, casi un siglo después, al padre del derecho administrativo en nuestro país, Rafael BIELSA, para quien el citado precepto consagra la responsabilidad personal de los funcionarios, y no la del Estado17.

De todos modos, lo realmente gravitante es que a pesar del título de la Sección en que se encuentran insertas estas previsiones, en rigor ya no se está buscando regular a la responsabilidad del Estado como si fuera una “responsabilidad especial” del derecho civil, tal como era abordada en el Proyecto de uniicación de los Códigos Civil y Comercial de 1998, precisamente a in de mantener la pretendida unidad del derecho de daños18. Por el contrario, se está pretendiendo excluir del ámbito del Código Civil y Comercial a la responsabilidad estatal, pretendiéndose que esta pase a estar exclusivamente gobernada por las normas sustantivas de derecho público nacional o local que regulen la cuestión, en la respectiva órbita.

En consecuencia, de sancionarse el Proyecto la responsabilidad estatal ya no se encontrará consagrada –como hasta ahora– en forma general en el Código Civil, por cuanto aquel documento no contiene una disposición similar o asimilable al mencionado artículo 1112, que quedará derogado. Por el contrario, las normas sub examine remiten directamente a lo que al respecto establezca la normativa nacional o local (según corresponda) dictada o que en el futuro se dicte; más aún, establecen

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expresamente la inaplicabilidad a la responsabilidad estatal de las disposiciones del Código Civil y Comercial que regulan responsabilidad patrimonial en general.

Por un lado, el Proyecto hace lugar a un viejo reclamo de gran parte de nuestra doctrina cientíica, que reivindica para las provincias la competencia para regular la cuestión atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado19. Para tal sector, que se enrola mayoritariamente en la consideración del artículo 1112 del Código Civil como una norma de derecho público20, y –por tanto– razonablemente debería considerar que es una previsión disponible por las provincias dado que podrían legislar esta materia de manera diferente a la regulada en aquel precepto21, no debería causar alarma una reforma como la que motiva el presente comentario, que directamente elimina de la faz jurídica la regla consagrada en aquel precepto.

También podría suponerse que se está siguiendo el camino trazado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en su...

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