La reforma parlamentaria

AutorJuan José Alvarez
Páginas225-260
3.1. Disciplina partidaria

El concepto "disciplina partidaria" suele tener una carga peyorativa en tanto que se la visualiza como un conjunto de legisladores que obedecen acríticamente las directivas impartidas desde la cúpula del partido político al cual pertenecen.

Lejos de esta concepción, debemos reflexionar sobre las ventajas que brinda una disciplina partidaria bien entendida, es decir, aquella que no se convierte en una rigidez disciplinaria sino que, aun desde una posición crítica, contribuye a la gobernabilidad y al accountability, reforzando tanto al sistema político como a las instituciones partidarias.

Es numerosa la bibliografía que resalta la necesidad de que exista una disciplina partidaria tanto en los sistemas parlamentarios (Linz y Valenzuela, 1994; Sartori, 1994) como en los presidencialistas (Mainwaring y Shugart, 2002).

Si bien un sistema presidencialista no requiere necesariamente de partidos políticos disciplinados, una indisciplina frecuente difi culta la relación partidos/Gobierno/Congreso. Los inconvenientes que puede acarrear son varios, yendo desde la difi cultad de concretar pactos políticos y su traducción en términos legislativos, hasta el fomento de ac-Page 226tividades corruptas o clientelistas, que se burle la letra de la Constitución o se busque apoyos en grupos antidemocráticos, todo esto dada la necesidad de formar alianzas ad hoc que eviten el inmovilismo. Algunas de las situaciones mencionadas nos tocan de cerca en nuestro pasado reciente, otras nos resultan familiares sólo en nuestra historia lejana, pero todas deben ser evitadas tanto como sea posible en nuestro futuro.

Con partidos disciplinados, el Poder Ejecutivo no debe realizar alianzas ad hoc para cada propuesta legislativa, evitando el inmovilismo legislativo ("bloqueo del sistema") y facilitando la consecución de proyectos que incluyan un agregado de leyes, es decir, más de una norma aislada.

De la misma forma, con la disciplina partidaria se favorece a la comprensión de los votantes en lo referente a la relación de los dirigentes y legisladores con las denominaciones partidarias, como así también su mejor ubicación ideológica y programática, colaborando con el proceso de rendición de cuentas.

A su vez, la existencia de grupos parlamentarios cohesionados posibilita la ordenación del trabajo legislativo, permite la unificación de una diversidad de voluntades particulares y ayuda a la canalización efectiva de las propuestas individuales de cada legislador (García Roca, 1995).

Como se sostuvo párrafos atrás, la disciplina partidaria bien entendida no debe ser rígida, pues esto tampoco facilitaría a la gobernabilidad en situaciones de "gobierno dividido" en la que un partido opositor tiene mayoría legislativa y frena las decisiones gubernamentales, lo mismo que en el caso en que el partido gobernante mantuviera serias diferencias con el Presidente (Coppedge, 1994). Esta situación también dificultaría la relación del Ejecutivo con el Legislativo, afectando negativamente a la gobernabilidad, y es unaPage 227de las causas de la ya citada abdicación del controlador (ver Segunda Parte, sección 6.1).

En lo que hace a la dialéctica gobernabilidad/control, es tan grave el obstruccionismo de una minoría o una mayo- ría (Pérez-Serrano Jáuregui, 1983) como el antiobstruccionismo de una mayoría. Mientras que el obstruccionismo a las políticas del gobierno afecta a la función de la gobernabilidad, el antiobstruccionismo afecta a la función del control, resultando siempre perjudicadas las instituciones y, de este modo, también la confianza de la ciudadanía en la vida democrática.

El que los legisladores de un partido voten como bloque o en forma independiente está relacionado con tres características básicas del sistema partidario. Según Mainwaring y Shugart (2002), debe analizarse cómo estos políticos son elegidos según las siguientes variables: a) control de selección de candidatos, b) control del orden en el cual son elegidos dentro de una lista partidaria, y c) la repartición de los votos entre los candidatos.

  1. Los candidatos potenciales suelen tener que mantener buenos términos con los líderes partidarios de manera tal de conseguir un lugar en la lista. De tal forma, la habilidad de determinar quiénes son los candidatos es una característica elemental de la cohesión del partido.

  2. El hecho de que los líderes partidarios también controlen el orden de los candidatos, les permite castigar o premiar a sus miembros moviéndolos hacia arriba o hacia abajo en la lista. Por el contrario, si los líderes partidarios no tienen el poder de decidir el orden de sus candidatos, éstos tienen grandes incentivos para construir buenas reputaciones y mejorar su obtención de votos personales.

  3. Si los votos son compartidos entre todos los candidatos de un partido (como es el caso de la "lista sábana"), exis-Page 228ten mayores incentivos para mejorar la reputación colectiva del partido que si cada candidato gana o pierde individualmente (sistema uninominal). De esta forma, encontramos ventajas y desventajas en cada sistema: el sistema uninominal por circunscripciones fue probado en la Argentina y resultó sumamente desprestigiado. Asimismo, tanto el sistema de listas cerradas y bloqueadas ("lista sábana") como el de listas cerradas con voto preferencial (en el que los candidatos comparten los votos pero no controlan el orden en que son elegidos) presentan diversos inconvenientes. Por ello, resulta necesario ofrecer una solución alternativa, como se desarrolla en la sección 5.3.

3.2. El trabajo en Comisiones

La reforma parlamentaria debe concertar la constitución de Comisiones para tareas legislativas orientándose según dos premisas básicas: reducir el número de miembros por Comisión y especializar a sus miembros por causa de la materia.

El actual esquema organizativo del Poder Legislativo es heredero de un sistema que conformó una división de labor parlamentaria por materias, muy útil en su momento, pero que fue complejizándose conforme al paso del tiempo y de la ampliación del campo de conocimiento humano.

Si bien una diversidad de Comisiones de trabajo facilita la especialidad por materias, esto difi culta la velocidad de análisis y respuesta que muchas veces requieren los tiempos de la política, además de generar poco rendimiento toda vez que los proyectos deben girar a un sinfín de comisiones para su tratamiento, y la demora en una sola de ellas implica el retraso en el tratamiento del proyecto en cuestión.

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En los últimos tiempos, la normalidad parlamentaria ha generado una multiplicación de Comisiones sin que prime un criterio racional en su conformación. En el presente, el Honorable Senado de la Nación halla en su seno las siguientes Comisiones Permanentes unicamerales:

1) Acuerdos

2) Agricultura, Ganadería y Pesca

3) Ambiente y Desarrollo Sustentable

4) Asuntos Administrativos y Municipales

5) Asuntos Constitucionales

6) Coparticipación Federal de Impuestos

7) Defensa Nacional

8) Derechos y Garantías

9) Economía Nacional e Inversión

10) Economías Regionales, Micro, Pequeña y Mediana Empresa

11) Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología

12) Industria y Comercio

13) Infraestructura, Vivienda y Transporte

14) Justicia y Asuntos Penales

15) Legislación General

16) Minería, Energía y Combustibles

17) Población y Desarrollo Humano

18) Presupuesto y Hacienda

19) Relaciones Exteriores y Culto

20) Salud y Deporte

21) Seguridad Interior y Narcotráfi co

22) Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión

23) Trabajo y Previsión Social

24) Turismo

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En cuanto a la Honorable Cámara de Diputados, encontramos las siguientes Comisiones Permanentes:

1) Asuntos Constitucionales

2) Legislación General

3) Relaciones Exteriores y Culto

4) Presupuesto y Hacienda

5) Educación

6) Ciencia y Tecnología

7) Cultura

8) Justicia

9) Previsión y Seguridad Social

10) Acción Social y Salud Pública

11) Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia

12) Tercera Edad

13) Legislación Penal

14) Legislación del Trabajo

15) Defensa Nacional

16) Obras Públicas

17) Agricultura y Ganadería

18) Finanzas

19) Industria

20) Comercio

21) Energía y Combustibles

22) Comunicaciones e Informática

23) Transportes

24) Economías y Desarrollo Regional

25) Asuntos Municipales

26) Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios

27) Vivienda y Ordenamiento Urbano

28) Peticiones, Poderes y Reglamentos

29) Juicio Político

30) Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano

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31) Turismo

32) Economía

33) Minería

34) Prevención de las Adicciones y Control del Narcotráfi co

35) Análisis y Seguimiento de las Normas Tributarias y Previsionales

36) Población y Desarrollo Humano

37) Deportes

38) Derechos Humanos y Garantías

39) Asuntos Cooperativos, Mutuales y Organizaciones No Gubernamentales

40) Mercosur

41) Pequeñas y Medianas Empresas

42) Defensa del Consumidor

43) Seguridad Interior

44) Libertad de Expresión

45) Discapacidad

Del análisis de la conformación de las comisiones, se desprende fácilmente:

  1. La superposición de temas en los que interviene cada Comisión, lo que conlleva difi cultades varias.

  2. La multiplicidad de Comisiones existentes en ambas Cámaras, factor que tiende a generar un retraso en el tratamiento legislativo.

  3. La diferencia cuantitativa existente entre las Comisiones Permanentes de la Cámara de Diputados (45) y las del Senado (24).

Si atendemos a la cantidad de Comisiones Permanentes unicamerales existentes en relación con el número total de legisladores por Cámara, encontramos que, para el Senado de la...

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