La reforma del gobierno y de la administración

AutorJuan José Alvarez
Páginas205-224
2.1. La nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos

Una de las bases centrales de todo sistema federal radica en el reconocimiento de la existencia de diversos centros de poder no centralizados como forma de preservar la libertad individual y local y la existencia de una unión en organismos centrales. Era gracias a esa concepción dual -y en algún punto confusa- que el sistema federal encontraba un fi rme contrincante en Jean Bodin, quien la hallaba incompatible con la indivisible soberanía del Estado.

La descentralización del poder implica la difusión del mismo entre centros efectivos de toma de decisiones, lo que asegura a los gobiernos locales que la participación en el ejercicio del poder político no pueda ser modificada por los Poderes constituidos, suponiendo cierto equilibrio entre los Estados locales para asegurar la supervivencia del sistema. Mantener este principio federal implica que tanto la Nación como las provincias posean sus propias autoridades y el derecho de modificar sus instituciones dentro de los límites establecidos por la normativa constitucional.

De tal manera, el régimen federal argentino debe ser concebido como un "federalismo de concertación" (Frías, 1989), en tanto que herramienta de limitación de concentración del poder en el gobierno central tanto en las cues-Page 206tiones de toma de decisiones políticas, como en la fi nanciación y administración.

Puede observarse que el federalismo desarrolla constantemente una tensión entre ambos niveles, la cual debe resolverse frente a los diversos temas en la medida en que éstos surgen. De ninguna forma pudo la Constitución Nacional haber considerado todos los aspectos de las relaciones entre el Estado federal y los Estados provinciales. La dinámica del mundo actual nos obliga al análisis del funcionamiento de esas relaciones en nuevos contextos.

En este sentido, la reforma constitucional de 1994 promovió el fortalecimiento del federalismo, en particular con el otorgamiento a las provincias de nuevos poderes para la creación de regiones, el requerimiento explícito de la aprobación del Congreso para llevar a cabo una intervención provincial, el establecimiento de mayor autonomía para la Ciudad de Buenos Aires y, principalmente, con la incorporación al texto constitucional de un sistema de coparticipación federal de impuestos, garantizándose su automaticidad y creándose una institución encargada del control de la organización fi scal y administrativa de los fondos (Jones, 2002).

Históricamente, el sistema federal argentino fue juzgado débil por la considerable dependencia de las provincias respecto del Estado nacional en materia fi nanciera, operando una importante discrecionalidad en la redistribución impositiva. De tal forma, y pese a las disposiciones constitucionales mencionadas, en la actualidad el sistema de coparticipación federal de impuestos sigue rigiéndose por la Ley Nº 23.548, del año 1988, originariamente concebida como norma transitoria (art. 1º) y debiendo -en tal carácter- regir hasta diciembre de 1989.

Previendo la posibilidad de que no se alcanzaran los acuerdos necesarios para el establecimiento de un sistema perma-Page 207nente, el art. 15 agregaba la prorrogación automática de la vigencia de la ley hasta tanto hubiera un régimen sustitutivo. Tal medida tuvo su origen en la experiencia vivida entre los años 1984 y 1987, pues tras el vencimiento de la Ley Nº 20.221 (de 1973), la Nación y las provincias no pudieron alcanzar un acuerdo para suscribir una nueva ley convenio.

Como resultado de éstas y otras tantas medidas transitorias y orientadas al manejo de "administración de crisis", el actual sistema argentino de coparticipación impositiva resulta ser un complejo régimen de transferencias intergubernamentales. Regulaciones posteriores a la Ley Nº 23.548 han dado lugar a un esquema que algunos autores han descrito como un verdadero "laberinto" (como puede observarse en el Gráfico Nº 10).

Esta situación se ha difi cultado aún más dada la creación de fondos fiduciarios que -poderes delegados mediante- permiten al gobierno nacional franquear el sistema de coparticipación federal, produciendo nuevas distorsiones a espaldas de los distritos más grandes y con mayor recaudación. Cree- mos conveniente, como se recomendó en el XVI Seminario Nacional de Presupuesto Público (San Luis, 2002), el uso limitado de los fondos fiduciarios para casos específicos de política pública, que no puedan ser alcanzados por otros entes presupuestarios existentes dentro de la Administración; y como ha señalado en el mismo sentido la Auditoría General de la Nación.

No sólo la evolución en los gastos por fondos fi duciarios ha crecido notablemente entre 2001 y 2006 -con un pico en 2003 y un descenso en 2004 (ver Gráfi co Nº 11)-, sino que además ha sido considerable la diferencia entre los fondos fi duciarios presupuestados y los devengados entre 2001 y 2004 (ver Gráfico Nº 12).

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[VER GRAFICOS EN PDF ADJUNTO]

Lo mismo sucede con el uso y reasignación por decreto de los excedentes presupuestarios, para los cuales -merced a falencias institucionales- no ha habido en más de una década intervención del Congreso Nacional.

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Obsérvese que, nuevamente, las irregularidades de nuestro sistema se hallan resueltamente relacionadas con el concepto de "emergencia permanente". Esta constante de "administrar la crisis" ha producido una extrema liberalidad en el consentimiento de poderes extraordinarios -los "superpoderes" del Jefe de Gabinete- que producen cada vez mayores distorsiones (en este caso, en la asignación de fondos). Resulta conveniente recordar aquí la agudeza de Carl Schmitt (2001e) al sostener que no existen normas que puedan ser aplicadas al caos, por lo que hay que restablecer el orden para ofrecerle un sentido al derecho: lo normal no puede ser la excepción.

La propuesta que aquí se presenta sigue los lineamientos de lo expuesto por Horacio Piffano (1999), en el sentido de sustituir el actual sistema de coparticipación federal de impuestos por un régimen simple y eficiente, ordenando la asignación de potestades tributarias a partir de la delimitación de las responsabilidades de gasto de cada nivel de gobierno, considerándose de esta forma los mecanismos pertinentes para cubrir las brechas entre capacidades y necesidades fiscales que se generen.

Éste es el esquema que va de la mano con el mandato constitucional, que establece que la distribución de recur- sos entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, según criterios objetivos de reparto.

Los requisitos básicos que debe perseguir la reforma del régimen de coparticipación son tres:

1) Efi ciencia en el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales.

2) Flexibilidad que posibilite su permanencia ante escenarios y condiciones cambiantes.

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3) Simplicidad en los criterios y procedimientos de distribu ción.

En este orden de ideas, esta reforma debe orientarse según cuatro pilares básicos (Piffano, 1999):

1) La asignación de potestades fi scales (un nuevo "Sistema Tributario Federal"), orientado a:

i) Generar mayores niveles de descentralización (principio de correspondencia fi...

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