Reflexiones en torno a la transparencia en la función pública y al control judicial suficiente en materia administrativa

Autor:Claudia A. M. Milanta
Páginas:185-215
RESUMEN

Palabras iniciales Primera parte el pensamiento de Fiorini I. Criterio axiológico: la transparencia pública II. Una constante: las nociones en crisis, los dilemas y su superación III. Algunas reflexiones orientadoras -Personalidad y demandabilidad del Estado -Justiciabilidad plena y en jurisdicción ordinaria de la Administración -Función administrativa -Acto administrativo y de gobierno -Principio... (ver resumen completo)

 
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Palabras iniciales

Es un honor participar en estas Jornadas celebradas para evocar a un notable jurista argentino. El homenaje comienza con el acierto de la temática elegida, porque la transparencia en el ejercicio de la función administrativa informa toda la obra y la trayectoria del memorable catedrático.

Este encuentro lleva asimismo como impronta la -tal vez no casual- coincidencia de que en este año 2005 se conmemora el centenario tanto de la fundación de la Universidad Nacional de La Plata cuanto del nacimiento de Bartolomé Fiorini, tan ligado a aquélla, además de cumplirse seis lustros de su fallecimiento.

Dedicaremos la primera parte de este trabajo al pensamiento de Fiorini sobre algunos temas que reflejan su posición axiológica y realista como eje del análisis jurídico.

En la segunda, como aporte desde nuestra experiencia en la cátedra y en la función judicial, abordaremos lo referente a los principios esenciales de la Justicia Administrativa de la Provincia de Buenos Aires, a través de reflexiones relativas a la doctrina del control judicial suficiente, efectuadas a partir de una reciente reforma legal que limita la intervención judicial y de este modo obliga a volver sobre las bases constitucionales del sistema local y nacional.

Primera parte el pensamiento de Fiorini

I. Criterio axiológico: la transparencia pública

Fiorini destaca en forma permanente el carácter público y jurídico de la Administración en tanto función estatal, como garantía de los derechos e intereses de las personas. Evocar al autor es una invitación a tener presente su obra, con la actualidad y la perdurabilidad que son inherentes a los principios esenciales que en aquélla se logran despejar.

No lo he conocido sino a través de sus enseñanzas, transmitidas por sus libros y otros escritos y por algunos de sus discípulos directos, que integraron y/o integran la cátedra de Derecho Administrativo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la U.N.L.P.1, a la que me encuentro vinculada en la docencia, con el natural afecto que genera todo ámbito de pertenencia. Sus continuadores, que se formaron con él, pudieron mantener viva la fisonomía de una personalidad comprometida con la cátedra, dispuesta a la dialéctica del debate e incansable en la búsqueda de la verdad 2.

Esa dirección hacia el ser de las instituciones con el horizonte de los principios de juridicidad, moralidad pública, publicidad y garantía de los administrados, preside su magnífica obra.

El pensamiento de Fiorini permanece vigente porque no adscribió a tesis puntuales, momentáneas o coyunturales. Su matriz ha sido la cavilación y el esclarecimiento de los problemas sustanciales de la disciplina, pero no como dogmas abstractos sino con un acentuado contenido pragmático, fundamentados en sus bases originarias y auténticas, como puede observarse, entre otros muchos temas, en el estudio de la Justicia Administrativa que enfoca y desarrolla, en puridad, a partir de la Constitución Nacional.

Fiel a nuestra Ley Fundamental y a sus genuinos antecedentes, predicó el modelo judicialista, despegado de influencias foráneas, como la del sistema francés, que estaban entonces en boga. Y propició la función del Poder Judicial independiente como garantía de transparencia pública. Ello, sin desentenderse del estudio comparado para enriquecer la comprensión, favoreciendo el cabal conocimiento de las instituciones.

El razonamiento del autor no se muestra cerrado, se lo observa en movimiento y generoso al debate, planteando con anticipación temas y cuestiones que expresan, al mismo tiempo, la lucidez para simplificar y clarificar, sin perder profundidad, las confusiones que, según Fiorini, impregnaron desde la jurisprudencia y la cátedra al Derecho Administrativo argentino.

En muchas ocasiones, ante conclusiones dadas, el profesor inicia el estudio a partir de la concepción de una crisis de los postulados del instituto, ubicando siempre su contexto histórico y jurídico, y logrando despejar y desentrañar aquéllos para dar paso a nociones enunciadas como producto de una sólida reflexión, fundamentadas en principios básicos de nuestra Constitución y abriendo camino a terrenos fértiles para repensar la problemática de cada aspecto de la Administración Pública.

Su enseñanza invita al diálogo, en el sentido de intercambio de criterios, y no clausura en conclusiones dogmáticas. Es muy explícito cuando, en la introducción de ¿Qué es el contencioso?, lo dedica a sus alumnos, porque encuentra en las inquietudes e interrogantes de los destinatarios de la tarea docente, como suele suceder, el punto de arranque de sus desveladas meditaciones. Así lo plantea desde el propio título de la citada obra, el contencioso como objeto de una pregunta sobre su ser.

Allí expresó, en efecto, que "El método jurídico utilizado en este libro responde al crítico realista. No trata de resolver un problema sino investigar su real existencia. El libro está destinado a todos los estudiosos de los problemas administrativos; y en especial, a los que han sido y son mis alumnos, porque por ellos y con ellos, sus dudas y dificultades en la aprehensión del tema, han sido para mí más valiosas que las rotundas afirmaciones del sabio y me han orientado en la búsqueda de la verdad. Todas sus páginas están consagradas a ese esclarecimiento y a ese destino aunque no lo mencione en expresa forma" (¿Qué es el contencioso?, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, Explicación necesaria, p. 9) .

Una síntesis del criterio axiológico que sostiene el autor con respecto al Estado y sus Poderes, se encuentra en las ideas sobre la justicia, juridicidad e imparcialidad, que presiden la concepción de toda la función estatal, a la que concibe como un plexo de tres procesos jurídicos esenciales (legislación, administración y jurisdicción). Y, de allí, sin esfuerzo, predicadas para y en la función administrativa. Con énfasis encara el estudio del Estado de Derecho como el armónico y dinámico desarrollo de los tres procesos aludidos, a la publicidad como sostén de todo el quehacer estatal, a la justicia e imparcialidad como pilares de la Administración y no sólo de la Jurisdicción.

II. Una constante: las nociones en crisis, los dilemas y su superación

Indagó en profundidad si tenía razón de ser adjudicar el carácter de principios recibidos a diversas dicotomías y clasificaciones de operatividad en la ciencia jurídica. Sobre la base del Derecho argentino, dejó al descubierto la falta de consistencia de aquéllas en tanto no respondieran a una razón de verdad o resultaran fuente de confusiones o de restricciones a los derechos, o bien logró ubicarlas adecuadamente en el Derecho vernáculo.

En esa línea podemos mencionar el abordaje de temas centrales de la disciplina como: a) el dominio público y el dominio privado del Estado, objeto de estudio por el autor bajo la perspectiva del régimen jurídico de los "bienes estatales"; b) o bien la crítica rotunda al dogma de la doble personalidad del Estado (persona jurídica y persona de Derecho Público) y de las consecuencias censurables ocasionadas por el mismo, así como la superación del problema desde la Constitución; c) en similar sentido, encaró el examen de la actividad jurídica de la Administración poniendo en tela de juicio varios aspectos de la distinción entre acto de imperio o de autoridad y acto de gestión, acto de Derecho Público y acto de Derecho Privado, acto reglado y acto discrecional, acto discrecional y acto de gobierno, todo ello bajo la impronta del principio de justiciabilidad de todo acto administrativo en la medida de la afectación de un interés, esto es, de la configuración de un caso; d) en cuanto al dilema generado a partir de la índole de la norma legal objetiva -de Derecho Público o de Derecho Privado- para explicar la esencia de la Administración Pública, se inclinó por el criterio de la función administrativa como actividad material con su régimen jurídico propio, como centro de la disciplina y como principio de determinación de la competencia contenciosa; e) en semejante orientación se pueden situar otros tantos temas de análisis como el de las situaciones subjetivas -derecho e interés legítimo-; entre muchos.

III. Algunas reflexiones orientadoras

A continuación, tomaremos sus propias palabras como la mejor ilustración y ejemplo de la aptitud docente y republicana del contenido de su obra, como de la claridad de sus enseñanzas, debiendo considerarse, muy especialmente, la época de la producción de Fiorini, anterior al año 1974, para evaluar la contribución que, sin duda, aquélla representa para el Derecho Administrativo.

-Personalidad y demandabilidad del Estado

Transcribimos algunos de los conceptos volcados por el autor. Destacó la "magnífica forma en que los constituyentes de 1853 superaron el problema de la demandabilidad de la Nación". Del art. 100 de la Constitución [116 de la actual numeración] surge ese reconocimiento "con respecto al Estado, como persona representativa de la voluntad y del interés general, para ser enjuiciada ante los estrados de los tribunales. Este principio tan simple y tan claro, ha sido omitido en muchas constituciones europeas y americanas, creando una ardua labor entre los juristas para poder ubicar jurídicamente al Estado como sujeto en el debate litigioso. Todos los prejuicios que crean las confusas ideas sobre Estado soberano: poder público, poder estatal, etc., concurren para crear esas dificultades. La simple expresión de nuestro artículo 100 [actual 116], nos ha salvado de largas desazones teóricas; y también del reino arbitrario de un poder sin límites ni posibilidad de enjuiciamiento judicial...Pero si el principio de la demandabilidad del Estado surge en forma tan plena del artículo 100 de la Constitución Nacional, no puede decirse lo mismo sobre el carácter...

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