El recurso jerárquico en el ámbito nacional
| Autor | Pablo E. Perrino |
| Páginas | 231-253 |
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El recurso jerárquico es el medio de impugnación de los actos administrativos de los órganos inferiores ante las autoridades con jerarquía superior a fin de que éstas los modifiquen, revoquen o saneen.
Se suele afirmar que es el recurso administrativo por antonomasia ya que con el se pone en funcionamiento el control jerárquico1 y, en un número muy significativo de ordenamientos jurídicos, su articulación es necesaria para producir el requisito de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa del agotamiento de la vía.
En el orden nacional el recurso jerárquico se reguló por primera vez a través de un decreto emitido en acuerdo general de ministros el 7 de abril de 19332. Como recuerda Marienhoff, dicha normativa se dictó a iniciativa de Rafael Bielsa, quien entonces se desempeñaba como subsecretario del Ministro de Justicia e Instrucción Pública3.
El 7 de noviembre de 1934 se dictó un nuevo decreto por el cual se dispuso que el recurso jerárquico instituido por el anterior decreto, comprendía a las entidades autárquicas4.
Con posterioridad, el recurso jerárquico pasó a estar reglado en el decreto 7520/445, el cual estableció que el mismo era procedente contra decisiones dictadas por "funcionarios públicos, órganos centralizados y entidades autárquicas" salvo "cuando éstas hubieren obrado como personas jurídicas civiles" (art.1º). Page 232
El régimen del recurso jerárquico sufrió una profunda modificación con motivo del dictado del decreto 1759/726 (en adelante RNLPA)7, reglamentario del decreto-ley 19.549, en el cual se contempló, además del recurso jerárquico ante el Poder Ejecutivo y Ministros (art. 90), los recursos de apelación mayor y menor (art. 87) cuyo conocimiento correspondía a órganos de los niveles medio y superior de la Administración8.
En el año 1991, mediante el decreto 1883 se produjeron diversas modificaciones al RNLPA9, que en materia recursiva tendieron a agilizar y simplificar el trámite, a cuyo fin se eliminaron los recursos de apelación mayor y menor por consideralos superfluos, y se redujo el plazo para la decisión del recurso jerárquico (art. 91).
El recurso jerárquico está sujeto a un conjunto de requisitos que suelen ser clasificados en: 1- requisitos subjetivos, 2-requisitos objetivos y 3- requisitos de la actividad. Seguidamente los examinaremos.
Dentro de los requisitos sujetivos cabe examinar quiénes son los sujetos interesados que están legitimados para recurrir y quiénes carecen de dicha aptitud.
Concorde con lo dispuesto en el art. 3 del RNLPA, el art. 74, 1er. párrafo, del RNLPA determina que están legitimados para interponer los recursos administrativos quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo10. Page 233
Si bien la normativa indicada establece la clásica y controvertida distinción entre las categorías del derecho subjetivo y el interés legítimo11, la realidad demuestra su superación, en particular a partir de la reforma constitucional de 1994 que incorporó al texto constitucional la protección de los "derechos de incidencia colectiva", a cuyo fin confirió legitimación procesal a las asociaciones que "propendan a esos fines" (art. 43, 2º párrafo) y al Defensor del Pueblo (art. 86)12.
Es importante destacar que, respecto de las asociaciones representativas de intereses sectoriales, la Procuración del Tesoro de la Nación considera que su legitimación está condicionada a que el interés legítimo que defiende sea común a sus integrantes, y que la entidad sea representada con arreglo a sus disposiciones estatutarias13.
Sin embargo, el máximo organismo asesor ha admitido la legitimación de las asociaciones aun cuando lo reclamado sea contrario a la pretensión de uno de sus asociados. Dicho parecer lo fundó en las siguientes razones.
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Verificado el cumplimiento de las normas estatutarias, lo actuado por los representantes debe reputarse como voluntad de la institución, sin necesidad de ninguna otra documentación Page 234 que informe sobre las posturas individuales de los asociados en el ámbito de las deliberaciones orgánicas internas. Las denominadas personas de existencia ideal poseen una personalidad distinta e independiente de la de los individuos que las componen; ello supone que, una vez organizados jurídicamente, los entes plurales adquieren una voluntad propia determinada a través de un proceso interno cuyas reglas son acordadas por todos los integrantes que no es igual a la suma de las voluntades particulares, salvo que se exigiera estatutariamente unanimidad en las decisiones. Concluida la etapa interna de formación de la voluntad de la persona jurídica, ésta se objetiviza e independiza definitivamente de las posibles disidencias particulares previas, las que, al no trascender externamente, carecen -en principio- de relevancia ante terceros y por ende de incidencia en la validez de la actividad jurídica de la corporación, que sólo puede juzgarse a la luz del cumplimiento de las reglas formales que la rigen.
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En cuanto a la exigencia de que el interés defendido sea común y no particular, tal naturaleza debe presumirse a partir de la corrección formal de la representación invocada, salvo que de los términos de la presentación pueda inferirse lo contrario. Por otra parte, el interés común no equivale a la suma de los intereses individuales, sino que se constituye con los aspectos parciales coincidentes de los intereses particulares, de modo tal que en cada individuo subsiste una parte de su interés propio ajena, y a veces contraria, al del conjunto. Así, el interés común no es mera adición matemática de intereses individuales, sino la síntesis de los objetivos compartidos por los individuos, que se convierte en el interés propio de la persona colectiva; de allí que pueda sostenerse que si bien el interés común es el interés de todos, no es todo el interés de todos. Sobre esa base, se concluyó que no obsta a la procedencia de la legitimación de las asociaciones civiles la colisión de intereses entre la comunidad y uno de sus integrantes14.
A su vez, en lo que respecta a las entidades sindicales la Procuración del Tesoro de la Nación entiende que éstas carecen de legitimación para la defensa de los intereses individuales de los trabajadores, pues para ello deben contar con un mandato Page 235 específico y expreso de los mismos, tal como lo requiere el art. 22 de la reglamentación, de la ley 23.551, aprobada por decreto Nº 467/8815.
El segundo párrafo del art. 74 del RNLPA contempla dos situaciones en las cuales, en atención a la naturaleza y vínculo jurídico que liga a los sujetos, no se admite la interposición de recursos administrativos.
Así, en primer lugar, se prohíbe que los órganos administrativos subordinados por relación jerárquica recurran los actos del superior. Ello es una consecuencia del poder jerárquico, en virtud del cual los órganos superiores pueden dirigir la actividad del inferior y dar órdenes que aquél está obligado a obedecer16 y del principio de unidad de la acción estatal.
Claro está que dicha limitación no alcanza a los agentes de la Administración, quienes en el marco de la relación de empleo público, al igual que cualquier particular, pueden deducir recursos administrativos en defensa de un derecho propio17.
La mencionada restricción para impugnar igualmente es aplicable para los entes descentralizados y se funda también en el Page 236 principio de unidad en la acción estatal que requiere "la eliminación de todo enfrentamiento o controversia entre sujetos estatales, para lo cual resulta imprescindible la relativización de su personalidad por una parte, y la inaplicabilidad, según el caso, de las prerrogativas de poder público en este tipo de relaciones interadministrativas"18.
Así lo determina el art. 74 del RNLPA al disponer que los entes autárquicos19 no podrán recurrir actos administrativos de otros de igual carácter ni de la Administración Central, sin perjuicio de procurar al respecto un pronunciamiento del ministerio en cuya esfera común actúen o del Poder Ejecutivo, según el caso20.
La norma contempla dos situaciones muy claras. La primera consiste en la prohibición de las entidades autárquicas de utilizar el carril recursivo para impugnar actos del Poder Ejecutivo u órganos inferiores y la otra para controvertir por la vía recursiva actos de otra entidad de igual carácter21. Page 237
Son impugnables por medio del recurso jerárquico los actos administrativos que contienen una declaración de voluntad y producen efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de una persona (arg. arts. 80 y 89 del RNLPA).
En consecuencia, no son recurribles los actos que expresan una manifestación de juicio (un informe o un dictamen) o de deseo (una propuesta).
Lo...
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