Los procesos colectivos en la ley general ambiental. Propuestas de reforma

Autor:Leandro J. Giannini
Páginas:105-169
RESUMEN

I. Introducción. II. La representatividad adecuada. 1. Concepto. 2. Representatividad adecuada, cosa juzgada y debido proceso. 3. Determinación de los presupuestos. 4. Oportunidad para el control. 5. Efectos de la declaración de falta de representatividad. 6. Conclusiones. La necesidad de incorporar a la representatividad adecuada como requisito de las pretensiones colectivas de la LGA. 7.... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

1) El presente trabajo tiene por objeto aportar algunos elementos para la reforma, a nivel nacional, de uno de los más modernos sistemas de tutela diferenciada, como son los procesos colectivos en defensa del medio ambiente.

Los aspectos procesales de la Ley General Ambiental (ley 25.675, en adelante: LGA) han sido en los últimos tiempos materia de un extenso análisis tanto desde la perspectiva doctrinal 1 como desde el ámbito jurisprudencial 2. La misma intensidad ha cobrado en estos Page 106 años el estudio de las acciones colectivas en general 3, lo que implica un abordaje genérico del marco adjetivo de este tipo de pretensiones, con anhelos de sistematicidad e independientemente de la materia u objeto de tutela (medioambiente, consumidores, patrimonio artístico o cultural, derechos económicos sociales y culturales, etc.).

Por lo que puede decirse que estas líneas cuentan ya con antecedentes de considerable profundidad que Page 107 permiten emprender directamente el cometido anunciado, sin tener que recurrir a explicaciones previas sobre el fenómeno del litigio grupal o, en particular, sobre la regulación de esta clase de trámites en la ley 25.675.

2) Por nuestra parte, hemos considerado con anterioridad que la aludida norma carece de mecanismos adjetivos adecuados para la defensa armónica y funcional de los derechos de incidencia colectiva 4.

Entre estas imperfecciones del cuerpo legal de marras, se destacan, por ejemplo: a) la ausencia de previsiones acerca del control de representatividad adecuada de los legitimados colectivos; b) la omisión de reglas atinentes a la tutela grupal de derechos individuales homogéneos como especie dentro de las prerrogativas "de incidencia colectiva" a las que se refiere el art. 43, segundo párrafo de la Constitución Nacional; c) la imprecisión del sistema de vinculatoriedad subjetiva de la sentencia que se dicta en esta clase de acciones (alcances de la cosa juzgada); d) la inoperatividad del Fondo de Compensación Ambiental previsto en el art. 34 de la LGA, etc.

Claro está que la ausencia de previsiones adecuadas en materia de procesos colectivos no es una falencia imputable exclusivamente a la legislación ambiental, sino que afecta transversalmente a la totalidad de los cuerpos normativos de Derecho sustancial que han incorporado algunas disposiciones en la materia. Así, por ejemplo, la ley de defensa del consumidor 24.240 (recientemente reformada por la ley 26.361 5) y las leyes de amparo, como la ley 16.986 (que aún carece Page 108 de disposiciones en materia de amparo colectivo, en clara omisión de la directriz que emana del art. 43 de la Constitución Nacional 6) o la ley 7166 de la Provincia de Buenos Aires (recientemente modificada por la ley 13.928 7, que si bien ha incluido en su texto algunas referencias al amparo colectivo, lo ha hecho con discutible técnica, a lo que se suma la observación concretada por el Poder Ejecutivo de varias de las disposiciones que trataran el punto, mediante argumentos que en su mayoría no compartimos 8).

La inocultable mora del legislador en el diseño de instrumentos sistemáticos, adecuados para la defensa colectiva de derechos es una preocupación extendida en nuestro país, recientemente destacada incluso por la Corte Suprema de la Nación 9.

3) A partir del diagnóstico aludido respecto de la ley 25.675, el Instituto de Derecho Procesal de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, elaboró una propuesta de reformas a dicho marco normativo que, entre otras aspiraciones, busca incorporar al lenguaje del ordenamiento federal los principios de la defensa concentrada de los derechos individuales homogéneos, el análisis de la adecuación en la "representación" atípica que llevan adelante los legitimados colectivos, así como el perfeccionamiento de la regulación de la litispendencia y de la res judicata en esta clase de procesos y, por Page 109 último, la mejora del funcionamiento del Fondo de Compensación Ambiental (art. 34, LGA) 10.

La iniciativa fue presentada como proyecto de ley en el Senado de la Nación 11, obrando su texto completo en el "Apéndice" del presente trabajo.

Inicialmente, es de resaltar la importancia de la ubicación del dispositivo, que -por analogía- es susceptible de ser utilizado como modelo adjetivo para el enjuiciamiento de situaciones materiales diversas a la problemática medioambiental, en las que se carezca de disposiciones de trámite específicas.

En efecto, teniendo presente el carácter instrumental de las normas procesales (nota que entre otras derivaciones permite su adaptación con independencia de la sustancia debatida), es posible extender hermenéuticamente las soluciones propiciadas en esta ley de alcance nacional, para suplir vacíos normativos en otras áreas del litigio grupal (vg., defensa del consumidor, tutela de libertades fundamentales -igualdad y no discriminación, derecho a la salud, condiciones Page 110 de detención, derechos políticos-, etc.); siempre -por supuesto- con las prevenciones necesarias a efectos de asegurar la coherencia y razonabilidad en la utilización analógica de las disposiciones pertinentes 12.

4) Como propuesta de trabajo centraremos el análisis en las principales instituciones de los procesos colectivos ambientales, cuyo tratamiento merece -a nuestro juicio-una consagración legislativa más precisa y sistemática: la representatividad adecuada, la tutela de los derechos individuales homogéneos, el fondo de reparación ambiental, la litispendencia y la cosa juzgada.

En todos los casos, al finalizar la explicación del instituto y de las razones por las que se postula su inclusión o reformulación en el texto de la ley ambiental, sintetizaremos la propuesta de modificación sugerida, siguiendo las líneas pergeñadas en el proyecto de ley al que hicimos referencia en el apartado anterior.

Siendo que la télesis de todo proceso colectivo atiende prioritariamente a la vigencia del principio de economía procesal, a la efectividad del acceso a la Jurisdicción (arts. 18, Const. Nac.; 8 y 25, Conv. Americana sobre Derechos Humanos; 15, Const. de la Provincia de Buenos Aires), y a la disuasión de infracciones que de otro modo permanecerían impunes (lo que obviamente estimula la reincidencia en su comisión) 13, las propuestas que a continuación desarrollaremos Page 111 no tienen otro objetivo que armonizar uno de los principales textos positivos de nuestro país (la LGA), con aquellas metas fundamentales.

II La representatividad adecuada
1. Concepto

Al desarrollar con más detenimiento la institución de la representatividad adecuada 14, hemos tenido oportunidad de definirla como el requisito de las pretensiones de incidencia colectiva 15 según el cual, Page 112 quien interviene en el proceso gestionando o "representando" 16 los intereses de un grupo o clase, debe poseer las condiciones personales, profesionales, financieras, etc. suficientes para garantizar una apropiada defensa de dichos intereses.

El recaudo es propio de todas las variantes de acción colectiva. Es decir que, por un lado, rige tanto en las que versan sobre intereses de naturaleza indivisible (difusos y colectivos) o divisible (individuales homogéneos). Y, por el otro, se aplica tanto en los procesos donde la parte plural se halla en el extremo activo de la relación procesal, como en aquellos en los que dicha situación se da en el polo pasivo de la litis (acción colectiva pasiva 17).

En el presente parágrafo procuraremos demostrar la necesidad de incorporar este instituto en los procesos colectivos de la LGA, señalando asimismo los elementos a tener en cuenta para su apreciación. Page 113

2. Representatividad adecuada, cosa juzgada y debido proceso

La máxima según la cual la voluntad -expresa o tácita- crea y extingue derechos y obligaciones no sólo en el ámbito extraprocesal sino también en el procesal, es uno de los principales postulados del Derecho liberal y el primordial fundamento del sistema dispositivo que rige casi universalmente en el proceso civil 18.

Es en virtud de tal enunciado que en el proceso tradicional resulta una obviedad que el hecho de que una persona confiera la representación...

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