El proceso contencioso administrativo federal

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 215-255

CAPÍTULO VI

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL

I. LA JURISDICCIÓNCONTENCIOSOADMINISTRATIVAFEDERAL

La función jurisdiccional consiste en la resolución de controversias con fuer-

za de verdad legal, aplicando el derecho en un caso concreto. El fin primario de la

jurisdicción contencioso administrativa, al igual que cualquier otra manifestación

de la función jurisdiccional es lograr la efectividad del derecho objetivo, en este caso,

del Derecho Administrativo. La jurisdicción contencioso administrativa conoce —

a requerimiento de parte interesada— de la legalidad o ilegalidad del obrar de la

Administración1. En suma, es el enjuiciamiento a la función administrativa del

Estado.

El sistema federal establecido en el art. 1º de la Constitución Nacional da fun-

damento al establecimiento y división de la competencia entre distintos órganos

jurisdiccionales. De ahí entonces que la intervención de un tribunal federal puede

tener lugar tanto cuando la materia jurídica del pleito es de indudable naturaleza

federal, como por la persona involucrada en el litigio, de conformidad a lo prescripto

por los arts. 116de la CN y 2º, inc. 6 de la Ley 48.

La Constitución Nacionalen su versión de 1853 dispuso que la Corte Suprema

y los tribunales inferiores de la Confederación tendrían a su cargo el conocimien-

to y decisión de todos los asuntos en que ella fuera parte2. La incorporación de

1 Conf. HUTCHINSON, Tomás, “Estudio preliminar”, en DANIELIAN, Miguel, “Recursos Judiciales y

Procedimientos Administrativos”, t. I, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2000, p. 18.

2 Constitución de 1853, art 97.

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Buenos Aires a la Confederación a partir de la reforma de 1860 implicó la ratifi-

cación del principio constitucional de la judiciabilidad del Estado, de acuerdo a las

disposiciones de los arts. 95, 100 y 101. Tiempo después —por influencia de la teoría

de la inmunidad soberana que estaba vigente en los Estados Unidos, recepcionada

a través de la jurisprudencia de nuestro Más Alto Tribunal— se exigió la venia

legislativa para impugnar o reclamar contra los actos en que el Estado actuaba como

poder público. Se interpretó que el art. 100 de la Constitución Nacional (hoy art.

116) al referirse al Estado como “parte” de una controversia se refería solamente

a los pleitos en que era demandante3. De este modo, la jurisdicción se abría sola-

mente cuando la Nación era parte actora, ya que cuando era demandada no había

jurisdicción, pues para ello se necesitaba de una autorización expresa del Congreso4.

Este sistema condujo en definitiva a la indemandabilidad del Estado, pues no se

encontraban previstos ni los plazos ni los procedimientos para canalizar ante el

órgano legislativo las pretensiones de los administrados. Con posterioridad, en

el año 1900 el Congreso de la Nación sancionó la ley Nº 3952 conocida como

“Ley de Demandas contra la Nación”, por la que se admitió parcialmente la

demandabilidad del Estado cuando se trataba de “acciones civiles que se deduz-

can contra la Nación en su carácter de persona jurídica”5. Se sustituyó dicha

venia legislativa por un reclamo administrativo previo ante el Poder Ejecutivo6.

Treinta y dos años más tarde, en 1932 el requisito de la venia legislativa fue elimi-

nado a través de las modificaciones que la ley 11.634 (BO, 28/09/32) produjo en

la ley 3952, siendo posible a partir de ese momento demandar a la Nación aún en

su carácter de persona de Derecho Público con la sola condición de incoar el re-

3 CSJN, Fallos: 1: 317 (1864).

4 “[…] No se sigue que los acreedores de la Nación carezcan de medios de hacer valer sus derechos,

pudiendo ocurrir al Congreso, que por el inciso sexto del artículo sesenta y siete está facultado para

arreglar el pago de la deuda pública y en cuya imparcialidad, ilustración y justicia hallarán sus legíti-

mos intereses la misma protección y garantías que en los Tribunales de la Nación […]” (CSJN, Fa-

llos: 2:36 (1865).

5 Repárese que por entonces estaba en boga la teoría de la doble personalidad del Estado.

6 La sustitución de la venia legislativa por el reclamo administrativo previo permitió al Congreso

desligarse de una fuente de conflictos que estorbaban el cumplimiento de su función específica faci-

litando el ejercicio de las acciones civiles contra la Nación. El legislador de la ley 3952 seguía pensan-

do en la soberanía estatal y en cómo conciliar esa atribución con la admisibilidad de su concurrencia

forzosa ante sus tribunales, por efecto de la demanda de un ciudadano. En este sentido, la ley 3952

produjo una especie de delegación en el Poder Ejecutivo de la facultad del Congreso de prestar su

consentimiento para que el Estado fuera demandado ante los tribunales. Esta reclamación adminis-

trativa previa no surgió en consecuencia como un procedimiento previo destinado a lograr el dictado

del acto administrativo previo (la decisión “préleable” del sistema francés) que exige el carácter revi-

sor de la justicia contencioso administrativa, sino como una condición de procedibilidad en los jui-

cios contra la Nación y un recaudo para el origen de la competencia judicial, derivada del modo de

entender la soberanía (Conf. GARCIA PULLES, Fernando, ob. cit., ps. 275-276).

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clamo administrativo y configurarse su denegatoria expresa o presunta, si trans-

curridos seis meses e instada la resolución a través de pronto despacho, pasaban

otros tres sin obtenerse respuesta alguna.

Este régimen de demandabilidad que suponía la vigencia supletoria del Códi-

go Procesal Civil y Comercial Federal insumía en total unos nueve meses como

mínimo para que los particulares o empresas estuvieran en condiciones de promo-

ver acciones judiciales. Sin embargo, no existían plazos de caducidad ni el Estado

mantenía privilegios procesales. Tampoco se exigía la regla del agotamiento de la

vía administrativa siendo los únicos plazos que hacían caer la acción judicial los de

prescripción del derecho de fondo involucrado en la pretensión. La principal crí-

tica que cabe formular sobre este período se circunscribe a que la protección ju-

risdiccional sólo se acordaba a los titulares de derechos subjetivos, quedando fue-

ra la protección de los intereses legítimos, a diferencia de lo que acontecía ya en

Francia o Italia.

Con el correr del tiempo, la función que cumplía la reclamación previa fue

cambiando de sentido. Influyó en ello el decreto 7520/44 que estableció la proce-

dencia del recurso jerárquico contra actos definitivos ante el Poder Ejecutivo y por

cierto la creación en la Capital Federal del Fuero Contencioso Administrativo. El

reclamo administrativo previo comenzó a desempeñar un doble rol de caracterís-

ticas totalmente distintas. En lo que atañe a las causas civiles contra el Estado

sobrevivió apenas como una conciliación previa, creándose jurisprudencialmen-

te numerosas excepciones en torno a su exigibilidad. En los procesos contencioso

administrativos en cambio, paulatinamente esta jurisdicción fue acentuando su

carácter revisor. La jurisprudencia y la doctrina fueron señalando que, dado el

carácter revisor de esta jurisdicción, antes de acudir a la instancia judicial resulta-

ba indispensable agotar previamente la vía administrativa. El fundamento inicial de

este principio se apoyó —curiosamente— en la ley 3952otorgándole un significado

distinto al que originariamente había justificado su sanción7.

En el año 1972 se dictó la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº

19.549 (BO, 27/04/72) y su decreto reglamentario Nº 1759/72 (BO, 27/04/72), hoy

modificado por Decreto 894/2017 (B.O. 2/11/17) que constituyeron un verdade-

ro hito para el derecho administrativo argentino, sobre todo en lo que respecta a la

regulación de las distintas etapas del procedimiento administrativo, lo que hasta ese

momento era prácticamente inexistente. También, es preciso destacar que el Tí-

7 MUÑOZ, Guillermo Andrés, “El Reclamo Administrativo Previo”, en MUÑOZ, Guillermo Andrés

-GRECCO, Carlos Manuel, Fragmentos y Testimonios del Derecho Administrativo, Ad-Hoc, Bue-

nos Aires, 1999, ps. 583 y ss.