Privatización y desregulación de las telecomunicaciones
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 18-38 |
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A partir de 1989 se inició en la Argentina una política de privatizaciones cuya piedra fundamental fue la ley 23.696 de Reforma del Estado.
La ley previó la privatización de la empresa de telecomunicaciones y de emisoras de radio y televisión1. En cuanto a la telefonía básica, se realizó un concurso público internacional que culminó en 1990 con los contratos de transferencia de licencias2 a favor de Telecom Argentina S.A. y Telefónica de Argentina S.A.
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Esta privatización apuntó a lograr la modernización del sistema de telecomunicaciones, en base a inversiones privadas con metas obligatorias para alcanzar la penetración de la red en todo el territorio nacional, la eficiencia en las llamadas (locales, interurbanas, internacionales, interregionales locales e interregionales interurbanas), la eficiencia en servicios de operador, la incidencia de fallas en la red y el promedio de tiempo de espera para la instalación. Las metas no obligatorias hacían referencia a la incidencia de fallas de teléfonos públicos automáticos3.
Para que el proceso de privatización pudiera ejecutarse se dispuso un modelo de desregulación, que removió aquellos obstáculos jurídicos que frenaban la inversión extranjera directa. Sin embargo, el modelo no significaba la ausencia de regulación. No consistía en suprimir sin más todo tipo de reglamentaciones; antes bien, era una nueva forma de regulación4.
Así, la desregulación, a partir de unos pocos y claros principios y reglas operativas, se convirtió en una necesidad para la nueva administración de la economía post-privatizaciones. La desregulación de la economía se manifestó, entonces, en un reordenamiento de las reglamentaciones con el propósito de destrabar la actividad económica y superar los obstáculos burocráticos que impedían un desenvolvimiento dinámico que posibilite la competencia responsable5.
Es deber del Estado imponer siempre la legalidad porque es el gestor del bien común. Por eso, aun cuando la prestación del servicio público esté en manos privadas, le corresponde a aquél mantener las funciones esenciales de regulación y control. El Estado ha delegado la prestación del servicio, pero retiene las facultades que aseguran que la misma se dé en condiciones de calidad y eficiencia, como lo Page 22ordena la Constitución Nacional6. Por ello es necesario que establezca la normativa que asegure la prestación del servicio en un marco de competencia, con derechos y obligaciones para los sujetos del servicio: los usuarios, los licenciatarios y el mismo Estado.
Los cambios en la economía argentina, a partir de las privatizaciones, condujeron al Estado a dictar la normativa correspondiente para asegurar un correcto funcionamiento del mercado y la responsabilidad de los agentes económicos. Fue necesaria la construcción de un marco jurídico, basado en los principios de seguridad, solidaridad y subsidiaridad, a fin de evitar abusos de posiciones dominantes o barreras de entrada que distorsionen el mercado7.
Construyen el marco regulatorio de las telecomunicaciones normas de derecho público y de derecho privado, de derecho internacional, comunitario y nacional, legales, reglamentarios y contractuales. De este modo, el plexo normativo proviene de una pluralidad de ordenamientos jurídicos que regulan el mismo objeto.
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El artículo 42 de la Constitución de la Nación Argentina ordena que "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control".
Asimismo la Constitución le reconoce a ciertos tratados jerarquía constitucional. Son los referidos especialmente a derechos humanos, culturales, sociales, económicos. Así el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales8, si bien no hace mención expresa a los derechos de los usuarios o a la libre competencia, están ellos implícitamente reconocidos cuando en el art. 1º asegura que: "1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condi-Page 24ción política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural...".
Ahora bien, el marco regulatorio de la telefonía, tiene, por su propia naturaleza, un acento prevalecientemente internacionalista. Se alimenta de dos fuentes: la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) cuya misión en la materia es eminentemente técnica y la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el marco de cuyo Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios se ubican las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas.
A nivel regional, por ser Argentina miembro pleno del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) también abreva en normas comunitarias que regulan especialmente aspectos técnicos y de seguridad.
A nivel nacional, el plexo normativo se complementa con una serie de leyes y reglamentos9 y decretos de índole contractual10.
En definitiva, a partir de la ley 23.696 de Reforma del Estado y privatizaciones quedó definido el marco normativo de las telecomunicaciones, constituido por la ley nacional de te-Page 25lecomunicaciones 19.798, la ley de defensa del consumidor 24.240 y sus modificatorias11, la ley de defensa de la competencia 25.156, los decretos del Poder Ejecutivo en la materia (tales como el 264/98 y 764/00) y la normativa contractual, integrada por el Pliego del Concurso Público para la privatización de la prestación del servicio de telecomunicaciones prestado por la antigua empresa estatal (aprobado por decr. 62/90), las licencias otorgadas para la prestación de los servicios y los respectivos contratos de transferencia (que dieron lugar a la firma de las "Cartas de Entendimiento de Renegociación de los Contratos" entre las licenciatarias del servicio básico telefónico (SBT) y el Estado Nacional). A ello se sumó el plexo normativo desarrollado en consecuencia, integrado con resoluciones de los distintos organismos de regulación.
El decr. 764/00, sancionado a los diez años de la adjudicación de las licencias resultantes de la privatización de ENTel, y en cumplimiento de los plazos en aquel momento fijados, estableció la apertura total a la competencia del mercado de las telecomunicaciones.Y a tal fin sancionó cuatro reglamentos, el Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones (RLST), el Reglamento Nacional de Interconexión (RNI), el Reglamento General del Servicio
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Universal (RGSU) y el Reglamento sobre Administración, Gestión y Control del Espectro Radioeléctrico.
El decreto reguló así la actividad de los prestadores de servicios de telecomunicaciones en un mercado que se pretende liberalizado, y conservó dos cuestiones que son de especial interés. La primera es el mantenimiento de la separación entre telecomunicaciones y radiodifusión.Y la segunda la continuidad del tratamiento de las telecomunicaciones como servicio público.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que desde el año 2000 no se había dictado ninguna norma específica en la materia hasta la sanción del decr. 558/08, que sustituyó el Reglamento General del Servicio Universal.
Ellos hacen referencia a la exclusividad acotada y a la competencia leal.
Desde el origen de la privatización se tuvo en miras avanzar hacia una competencia plena en el sector. Por ello, la exclusividad originaria estuvo acotada por el territorio, al dividirse el país en las zonas norte y sur, y por el tiempo, ante la existencia de un período de exclusividad de siete años con una prórroga más de tres años, bajo ciertas condiciones12.
Todo mercado sano reconoce una competencia real, no sólo declarativa, cuando existe una variada oferta de bienes y servicios que disputa la demanda Page 27en base a la calidad y al precio, lo que determina la posibilidad de elección por parte de los usuarios. Limitar, restringir, falsear o distorsionar el acceso al mercado atentan contra la competencia leal13.
La competencia leal en el mercado en general y particularmente en el mercado de las telecomunicaciones debe...
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