Participación: Una ciudadanía activa para una administración transparente
| Autor | Guillermo Scheibler255-281 |
Cada particular como componente social tiene y es titular de una acción, igual a la de cualquier juicio civil, para promover un juicio de defensa contra el acto administrativo, con las debidas garantías de la inviolabilidad de la defensa, la realización del debido proceso y una sentencia dictada en ley preexistente. He aquí la acción popular, la que impulsará al derecho administrativo del futuro (...) cualquier particular beneficiario de los bienes sociales (...) solicitando sanciones o anulaciones de acuerdo a leyes creadas para tal objeto.
Bartolomé A. Fiorini1
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No podemos dejar de comenzar estas breves palabras sin un profundo, sincero y doble agradecimiento a la Dra. Inés D'Argenio. En primer lugar, por la invitación a participar de estas importantes Jornadas sobre "Transparencia en el ejercicio de la función administrativa", en el siempre prestigioso marco de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Y en segundo término, por haber sido quien, en el fragor de la intensa actividad académica y asociativa que he tenido el privilegio de compartir con ella2, nos indujo a iniciarnos en el estudio de la obra de Bartolomé Fiorini.
Sobre el punto, le hemos comentado el sumo deleite que nos produce sumergirnos en esas cristalinas páginas desbordantes de pasión republicana, de estudio concienzudo y de una concepción del Derecho Administrativo que conjuga equilibradamente Page 256 los valores de la igualdad social y el esfuerzo colectivo, sin menoscabo de las libertades individuales. De ellas emergemos siempre enriquecidos y empapados de ideales y conciencia, que nos sirven de refresco en estos tiempos de denso clima de degradación institucional progresiva.3
Demasiados indicadores4, además de la generalizada percepción del "ciudadano de a pie", dan cuenta de una situación que dista mucho de lo deseable en lo que respecta a la transparencia en el manejo de la cosa pública en nuestro país.
Ni la reforma estructural del viejo sistema de la ley de contabilidad por el de la ley 24.156, ni la sanción posterior de numerosas normas al respecto e incluso la ratificación de Tratados internacionales5 han podido revertir esta realidad. Señala Botassi que ese plexo normativo, por sí solo, no es capaz de variar la conducta de los gobernantes.6
Incluso, a doce años vista, resulta asimismo evidente que la reforma constitucional de 1994, que intentó de algún modo perfeccionar nuestro tradicional sistema de control, tributario de Page 257 la clásica concepción de división republicana de tres Poderes con su sistema de frenos y contrapesos, agregando nuevas y diversas "transferencias" y "fracturas" del poder7, tampoco ha resultado eficaz y que la "batería" de reformas que venían a optimizar el control de la Administración en nuestro país no dieron, por lo menos hasta ahora, el resultado que habríamos esperado.
En materia de control estatal parece repetirse la idea consistente en que el principal problema argentino no radica necesariamente en una cuestión de determinar cuál es el modelo más conveniente. Ése sería un estadio más avanzado del desarrollo institucional del que hemos retrocedido o al que aún no hemos llegado. Nos caracterizamos por importar los modelos en boga en el mundo y adaptarlos all'uso nostro, esto es, encargarnos de tergiversarlos, trampearlos y hacer lo imposible para que no funcionen.
Con la agudeza que lo caracteriza, Nieto se ha pronunciado con dureza respecto de las medidas que habitualmente adoptan los gobiernos en lo que llaman "política anticorrupción" y que ordinariamente se concretan en reformas legislativas de ampliación de tipos delictivos y endurecimiento de penas, así como en la creación de órganos especiales de vigilancia y control. En este orden afirmó que la experiencia demuestra que todo esto es perfectamente inútil. Ésta no es una auténtica política de corrupción, sino una política de maquillaje para disimular que no se está haciendo nada y, lo que es peor, que no quiere hacerse. Lo que solemnemente se da en llamar política anticorrupción no suele ser más que retórica, demagogia, publicidad y, en definitiva, aire. Más todavía, cuando en un cambio de régimen los nuevos gobernantes anuncian una enérgica política anticorrupción, puede estarse seguro de que no van a hacer nada en absoluto. De hecho, cuanto más se habla y promete, menos se hace.8 Page 258
El porqué de esta situación en nuestro medio reconoce de seguro múltiples y complejas causas de imposible abordaje en estas breves líneas. Sin embargo, y a modo de confirmación de lo expuesto, cabe citar al ya clásico trabajo de Gordillo9 que refiere a la existencia de un "parasistema administrativo" y dos recientes trabajos que reconocen posibles factores coadyuvantes en lugares tan disímiles como la propia legislación de Derecho público vigente en el país10 o la evolución del sistema de partidos políticos -y su modo de financiamiento- posterior a 1983.11
En un país donde se han delegado transestructuralmente tantas y tan importantes tareas que se desempeñaban desde la esfera pública hacia empresas privadas movidas -lógicamente, por cierto- por el afán de lucro, inclusive funciones tan delicadas como el control de la seguridad aeroportuaria y donde se llegó incluso a plantear la privatización de las cárceles y hasta del cobro de impuestos ... ¿es tan descabellado pensar en ampliar a sectores sin fines de lucro de la sociedad civil la posibilidad de practicar a través de diversos mecanismos un control adicional del ejercicio de la función administrativa del que realizan los órganos estatales específicos?
En 1974, con su tradicional habilidad para la anticipación12, Gordillo planteó que los esquemas clásicos de la democracia representativa no se rechazan, pero se postulan como insuficientes: Page 259 hay que crear nuevas y adicionales formas de participación del pueblo en el poder, de modo tal que su influencia en él no se limite a la elección de candidatos para acceder a cargos públicos.13
Sin que se hayan abierto suficientemente dichos canales, más de treinta años después, se observa que la técnica tradicional de la república representativa de "fractura del poder" en diversos órganos estatales como herramienta de control no ha dadopor diversos factores- los resultados esperados. Frente a esta situación ¿no es hora de "transferir" el ejercicio de parte de ese "poder" a su titular originario, esto es, el pueblo14?
Sostenía Fiorini "la situación jurídica del funcionario público tiene su causa primera en el régimen público de todos, para todos y administrando la cosa de todos"15, entonces ... ¿no es lógico que en lo que concierne al modo en que se efectúa la gestión de la cosa pública "el juicio de su aprobación o reprobación corresponda a toda la colectividad"16?
En la misma línea, la Convención Interamericana contra la Corrupción17 prevé la adopción de mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción (art. III, inc. 11). Realiza lo propio la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción18 al imponer a los Estados partes la promoción de políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad. (art. 5, inc. 1).
En síntesis, en palabras de Fiorini, se trata de promover una "lúcida vigilancia consciente de la colectividad"19 respecto de la moralidad administrativa. Page 260
Nuestra Constitución histórica 1853/60 no sólo no contenía una norma expresa que contuviese la garantía de participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos20, sino que daba pie a interpretaciones restrictivas merced al contenido de su artículo 22.
Ello no obstante, como señala Gelli, aun antes de la reforma de 1994 se sostuvo que el derecho a la participación ciudadana tenía sustento constitucional en el artículo 33, toda vez que constituye un derecho implícito que deriva del principio de soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.21
Sin perjuicio de ello, no consideramos que los términos del artículo 22 de la Constitución Nacional puedan constituir un óbice a la apertura de participación ciudadana directa, por cuanto, en primer término, tal precepto obedece a particulares circunstancias históricas precedentes a 1853. En otro orden, pues nada obsta a que el pueblo ejerza su soberanía a través de las normas jurídicas que crean, organizan y reglamentan el propio Estado de Derecho.22 De allí que la prohibición contenida por la cual "el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución" deba interpretarse como: el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución, y de los canales institucionales que las leyes y reglamentos dispongan a tal efecto. De algún modo se pronunció en tal sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación al rechazar en 1984 las objeciones...
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