Órganos Administrativos, Judiciales y Organización Internacional del Trabajo

Autor:Benito Pérez
Cargo del Autor:Profesor emérito de la Universidad Nacional de La Plata
Páginas:467-485
RESUMEN

§ 152. Los organismos administrativos. a) Organismos administrativos de contralor. b) Poder de policía. c) Carácter jurídico de las funciones administrativas laborales. d) La tutela penal del trabajo. e) Procedimiento aplicable a las infracciones. f) Colocación de la mano de obra. § 154. Organización internacional del trabajo. a) Antecedentes. b) Estructura constitutiva.

 
ÍNDICE
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§ 152 Los organismos administrativos

La creciente complejidad en las relaciones laborales, a consecuencia del desarrollo industrial, obliga al Estado a dictar numerosas leyes para reglamentar las condiciones en que debe prestarse la actividad profesional, sin descuidar la evolución del mercado y la distribución de la mano de obra asalariada, y esta situación impone la necesidad de crear órganos especiales de carácter administrativo, destinados a ejercer el control jurídico y proteger los derechos de los trabajadores, como oficinas, departamentos, secretarías y ministerios de trabajo1.

Como antecedente del derecho administrativo del trabajo en nuestro país podemos recordar que, al transformarse en el año 1912 la Dirección General del Trabajo, en Departamento Nacional del Trabajo, este organismo asume funciones de inspección y vigilancia acerca del cumplimiento de las leyes obreras, aunque con jurisdicción solamente para la Capital Federal.

Las provincias, pues, en ejercicio del poder de policía, reservado por la Constitución Nacional, con el mismo objeto y finalidad crean los departamentos provinciales de trabajo.

Pero, en el año 1943, con la creación de la SecretaríaPage 468 de Trabajo y Previsión por decr. ley 15.073/43, dicha Secretaría asume a su cargo las funciones asignadas a aquellos organismos provinciales, al establecer en su art. 124: "los departamentos, direcciones y oficinas del trabajo existentes en las provincias, quedan convertidas en delegaciones regionales de trabajo y previsión". Esta absorción por parte del gobierno federal, suscitó la censura consiguiente por parte de la doctrina y la jurisprudencia de los tribunales. Y aquel statu quo se prolongó hasta que, por decr. ley 5207/57 se restituye a las provincias el ejercicio de la función fiscalizadora asignada a dichos organismos administrativos. No había transcurrido mucho tiempo cuando la ley de ministerios dispone nuevamente el traspaso de los órganos de contralor laboral al ámbito nacional, prescribiendo la ley: "Compete al Ministerio de Trabajo... el ejercicio del poder de policía en todo lo inherente al cumplimiento de la legislación laboral, nacional y provincial y de convenciones colectivas de trabajo, en todo el territorio de la Nación, quedando facultado cuando las circunstancias lo requieran, para dictar las normas pertinentes, que hacen a la adecuada y uniforme aplicación de la legislación laboral" (art. 17, inc. 5o, ley 20.526).

Recordamos, al pasar, que, por nuestra parte siempre hemos sido partidarios de la federalización del derecho del trabajo. Esta opinión la expresamos hace más de 30 años en el prólogo al libro de Rodolfo Nápoli2.

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a) Organismos administrativos de contralor

La circunstancia de que en la práctica de su aplicación, la legislación obrera era desnaturalizada por los abusos cometidos por los empleadores, determinó al Estado a crear organismos administrativos encargados de velar por su cumplimiento. Por este motivo se crean los primeros organismos administrativos a cargo de funcionarios especializados, encargados de controlar la ejecución de las leyes y de reprimir sus infracciones.

Esta situación es una consecuencia de la revolución industrial, como lo anota González en su enjundiosa exposición de motivos, cuando nos dice: "Se advierte la necesidad de refrenar los abusos sociales enormes causados por el maquinismo bajo el régimen de la competencia ilimitada: se echan de menos las leyes protectoras de la vida y de la salud de los niños, de los adolescentes, de las mujeres, de los adultos, se exige su aplicación inmediata: el clamor es general"3.

Entre los antecedentes argentinos más remotos en esta materia, cabe recordar que González, con objeto de reprimir aquellos abusos, creaba ya en su Proyecto una Junta Nacional del Trabajo, entre cuyas funciones comprendía la de inspeccionar los talleres, fábricas y establecimientos industriales y comerciales, exigir la presentación de registros y demás documentación que por prescripción de la ley debían llevar los empleadores4.

Pero, si bien González contemplaba esa situación de desamparo de los trabajadores en los centros urbanos, no por ello descuidó en su "Proyecto de ley nacional del trabajo" las condiciones del trabajador agrario, al extremo de ocuparse hasta "del trabajo de los indios" (Título X de su Proyecto).

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La situación de los trabajadores rurales se encontraba, en nuestro país, en el mayor desamparo a causa del régimen imperante en la explotación de la tierra, en poder de una oligarquía insensible a los problemas sociales y esto hacía que los trabajadores vivieran al margen de toda protección legal, como lo destaca Luparia5.

Podemos decir, que hasta el año 1940 el trabajador rural ha estado ausente de las leyes obreras, pues, recién entonces es cuando se lo incluye entre los beneficiarios de la legislación sobre accidentes del trabajo con la sanción de la ley 12.631.

Durante el siglo pasado y comienzos del presente, en la época del auge del liberalismo económico, las infracciones a las leyes obreras tanto en los centros urbanos como en el interior del país, eran cosa de todos los días. A esta situación social de desamparo, agravada por una falta de conciencia en los obligados a observar la ley, debe agregarse la carencia de una conciencia sindical en los trabajadores para organizarse en procura de sus reivindicaciones sociales y en defensa de los derechos adquiridos.

Como muy bien lo destaca Capelli en un enjundioso estudio, la función de los organismos administrativos en el contralor del cumplimiento de las normas no tiene en la actualidad la significación que tuvo en las primeras etapas de formación de esta legislación. Ello así, si nos referimos exclusivamente a la función de contralor; pero la función de policía del trabajo no se limita a la mera comprobación de la infracción, sino a toda una labor de investigación y prevención que reviste señalada importancia.

En sus orígenes fue evidente que la simple sanción de las disposiciones protectoras no era suficiente para asegurar su efectiva aplicación. Faltaba el estado de conciencia, que, en la materia, muestra la sociedad actual para entender que la sola sanción debe ser suficiente para asegurar el cumplimiento de la disposición legal.

El desarrollo de esa conciencia, por un lado, y la vigilancia permanente que hoy ejercen las asociacionesPage 471 profesionales de trabajadores por medio de los delegados de personal y de las comisiones internas, por el otro, han suplido, en gran parte, la necesidad de una labor intensa en ese sentido de los organismos administrativos6.

b) Poder de policía

El poder de policía del trabajo consiste en que el poder administrador vele sobre el cumplimiento de las leyes obreras por parte de los empleadores, en la práctica de su aplicación.

Pues la sanción y vigencia de las leyes obreras no es suficiente para que se observe su acatamiento, sobre todo, cuando falta una conciencia destinada a asegurar su cumplimiento.

Conviene aclarar que la autoridad administrativa, encargada de velar por el cumplimiento de las leyes obreras, debe ajustar su conducta a la comprobación de los hechos que configuren infracciones, porque cuando la administración actúa en ejercicio del poder de policía no se propone hacer justicia, ni declarar derechos7.

Por nuestra parte, hemos sostenido hace ya tiempo que la policía del trabajo, velando por el cumplimiento de las leyes obreras, debe limitarse a obrar dentro de su esfera de competencia legal, es decir, concretarse a la simple comprobación de los hechos, pues en esto consisten las infracciones, cuidando siempre de que ese hecho no provenga de una distinta interpretación del derecho8.

c) Carácter jurídico de las funciones administrativas laborales

Dentro de las funciones administrativas de carácter laboral ejercidas por la policía de trabajo, hay que distinguir las de carácter administrativo de las de índole jurisdiccional.

Entre las primeras, según apunta Vazquez Vialard, están las de: inspeccionar, habilitar instrumentos, conceder excepciones al régimen legal, calificar lugares como insalubres, controlar la actuación y desarrollo dePage 472 la vida institucional de las asociaciones profesionales, convocar a las partes para la concertación de los convenios colectivos de trabajo, homologarlos, registrarlos, publicarlos, disponer su extensión, actuar como conciliador en los conflictos, hacer cesar las medidas de acción directa, calificarlas, hacer que retrotraigan la situación al estado anterior. Entre las segundas están comprendidas las que consisten en la interpretación y aplicación de una norma legal por la cual se impone una sanción de carácter pecuniario o reconoce el derecho de un grupo para solicitar la inscripción en el registro respectivo de la asociación que ha constituido o se le reconoce la personería gremial. En estos casos hace declaraciones sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo; en el otro caso se refiere a la comisión de un ilícito9.

Según la naturaleza de los actos realizados por el órgano administrativo, unos serán susceptibles de revisión por el Poder Judicial y los otros no, pues la legitimidad de la medida adoptada queda reservada a la prudencia del funcionario administrativo, siempre que haya sido dictada dentro de los límites de su competencia legal.

d) La tutela penal del trabajo

Las sanciones impuestas por una ley administrativa no tienen el carácter de sanciones del Código Penal, siendo, por tanto, de incumbencia del...

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