Obra pública y otros contratos

• Autor: Eduardo Ávalos - Alfonso Buteler - Leonardo Massimino
• Cargo del Autor: Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba - Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba - Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba
• Páginas: 213-254

CAPITULO IX

OBRA PÚBLICA Y OTROS CONTRATOS

I. OBRA PÚBLICA

1. Concepto

La expresión “obra pública” suele utilizarse en sentidos diferentes razón por la

cual debemos realizar algunas precisiones. En lo que respecta a la terminología, los

autores franceses emplean expresiones tales como “trabajos públicos” y “obra

pública”, considerando que la primera tiene un sentido amplio y comprende tres

condiciones tradicionales: el objeto inmobiliario del trabajo; su fin de utilidad general

y su realización por cuenta de la persona pública1.

En nuestra doctrina se ha señalado que toda obra pública es siempre el resul-

tado de un trabajo público; que tales trabajos deban ser efectuados por cuenta de

una persona pública estatal y, además, que estén efectivamente encaminados o

dirigidos al logro o la satisfacción en forma directa e inmediata, de un interés pú-

blico2. También se ha señalado que las obras públicas son aquéllas realizadas por

el Estado directamente o por contratistas, siendo indiferente su afectación al uso

público —dominio público— o incorporación al dominio privado del Estado.

1 LAUBADERE, André de, Traité de droit administratiff, t. II, 7ª ed., Libreirie Générale de Droit

Jurisprudence, 1980, N° 21.

2 Siguiendo a COMADIRA utilizamos como equivalentes los términos “bien común” e “interés públi-

co”, habida cuenta de que el interés público al cual generalmente se refiere la doctrina no puede ser

sino el “bienestar general” mencionado en el Preámbulo de la Constitución, y éste a su vez, deber ser

entendido, según ha enseñado la Corte Suprema, como el “bien común” de la filosofía clásica (Fallos,

179:113) (cfr. COMADIRA, Julio R., Derecho Administrativo, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos

Aires, 2004, p. 124).

214 EDUARDO ÁVALOS - ALFONSO BUTELER - LEONARDO MASSIMINO

La obra pública puede ser financiada con fondos del tesoro público o con fon-

dos privados, puesto que, según este criterio, no es el origen de los fondos el que

le da ese carácter, sino la existencia de otras condiciones que contribuyen a

conformarla. Sin perjuicio de ello, la ley 13.064 de obras públicas dispone en su

artículo 1° que obra pública nacional es toda construcción, trabajo o servicio de

industrias que se ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los

efectuados con subsidios, que se regirán por ley especial, y las construcciones

militares, que se regirán por la ley 12.737 y su reglamentación y supletoriamente

por su disposiciones.

En virtud de lo expuesto podemos decir que “obra pública” es “todo bien, inmue-

ble o mueble, u objeto inmaterial, que es el resultado de un trabajo público, realiza-

do por cuenta de una persona pública estatal, con el propósito de obtener, en for-

ma directa e inmediata, el logro o la satisfacción de un interés público”.

2. Los sistemas de contratación y ejecución de las obras públicas. Remisión

La doctrina distingue entre los sistemas de ejecución y los sistemas de contrata-

ción de las obras públicas3. En cuanto a los sistemas de ejecución, las obras públicas

pueden ser llevadas a cabo mediante dos maneras distintas, la primera es aquella

modalidad en la que los trabajos de los que resulta la obra pública son efectuados por

la propia Administración; y la segunda es aquélla en la que la Administración actúa

indirectamente recurriendo a colaboración de terceros, que son quienes se hacen

cargo del cumplimiento de los trabajos que darán lugar a la obra pública. Esa cola-

boración se obtiene por vía contractual, apareciendo así los contratos de obra públi-

ca y de concesión de obra pública, cuya diferencia radica esencialmente en que,

mientras que en el contrato de obra pública el pago de ésta es efectuado directamente

por el Estado, en la concesión de obra pública la obra es pagada por los usuarios,

mediante distintos sistemas, como el peaje o la contribución de mejoras.

Por su parte, los sistemas de contratación son comunes a cualquiera de los

procedimientos que permiten la selección del contratista. Estos sistemas se agru-

pan en los que tienen precio predeterminado en forma global (ajuste alzado), uni-

dad de mediday de coste y de costas, como veremos a continuación.

a) Contratación por ajuste alzado

Este sistema se caracteriza porque se trata de una obra única, determinada en

su totalidad y el cocontratante particular se obliga a realizarla por un precio, tam-

bién único y global, que es inmutable, inmodificable.

3 Cfr. BEZZI, Osvaldo M., El contrato de obra pública, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1981, p.11.

215CAPÍTULO IX - OBRA PÚBLICA Y OTROS CONTRATOS

Admite dos variantes: el ajuste alzado absoluto y el ajuste alzado relativo. El

absoluto representa la condición inevitable de que el precio es pactado antes de

la realización de la obra y por un monto global, siendo, repetimos, invariable. El

alzado relativo, por su parte, sería el caso en que habiéndose estipulado el pre-

cio global, el mismo sufra variaciones en aumento o rebaja proporcional según

si los trabajos realmente ejecutados superan o no una cantidad evaluada en un

presupuesto estimativo, en el cual se indica además la cantidad de trabajos, sus

condiciones y modalidades, el valor estimado y detallado de los mismos.

b) Contratación por precios unitarios

Este sistema de unidad de medida se caracteriza esencialmente porque el

precio a pagarse al contratista se establece sobre la base del precio unitario asig-

nado en el contrato a cada parte, unidad, ítem o pieza de la obra que se está eje-

cutando.

En estos contratos se realiza un cómputo métrico de la obra que se va a efec-

tuar, calculando por ejemplo para la construcción de un edificio la medida de

mampostería, revoque, hierro, etc., aplicándose precios unitarios para cada uno

de los ítem que integran la obra.

Cuando se cotiza el precio, por este sistema se entiende que el proponente se

compromete a ejecutar, por los precios unitarios indicados, cada ítem de la obra

consignado a la vez los importes parciales de éstos y el total de su propuesta.

Se determinan los trabajos: movimiento de tierra, excavaciones, mampostería,

estructuras de maderas, etc.; la unidad: m3; m2 o m/lineal, global, por boca; la

cantidad, precio unitario y precio total para cada trabajo, cuya suma será el total

cotizado.

c) Contratación por coste y costas

Este sistema es aquel en el que la Administración debe pagar el valor de los

materiales y de la mano de obra utilizados e incorporados a la obra, pagando, ade-

más, un porcentaje determinado sobre dichos valores, que corresponde al bene-

ficio a que tiene derecho el cocontratante particular por su labor.

En este caso el empresario se compromete a realizar la obra, adquiriendo los

materiales y poniendo la mano de obra para ello, con el posterior reintegro de tales

gastos por parte de la Administración, reembolsos que pueden ser parciales, a

medida que se va desarrollando la obra, con la adición de un porcentaje deter-

minado sobre el valor de todos los trabajos ejecutados.

Este sistema requiere una correcta cuenta de los gastos y una precisa deter-

minación del momento de los pagos y de la verificación de los costos actualizados.