CAPITULO IX
OBRA PÚBLICA Y OTROS CONTRATOS
I. OBRA PÚBLICA
1. Concepto
La expresión “obra pública” suele utilizarse en sentidos diferentes razón por la
cual debemos realizar algunas precisiones. En lo que respecta a la terminología, los
autores franceses emplean expresiones tales como “trabajos públicos” y “obra
pública”, considerando que la primera tiene un sentido amplio y comprende tres
condiciones tradicionales: el objeto inmobiliario del trabajo; su fin de utilidad general
y su realización por cuenta de la persona pública1.
En nuestra doctrina se ha señalado que toda obra pública es siempre el resul-
tado de un trabajo público; que tales trabajos deban ser efectuados por cuenta de
una persona pública estatal y, además, que estén efectivamente encaminados o
dirigidos al logro o la satisfacción en forma directa e inmediata, de un interés pú-
blico2. También se ha señalado que las obras públicas son aquéllas realizadas por
el Estado directamente o por contratistas, siendo indiferente su afectación al uso
público —dominio público— o incorporación al dominio privado del Estado.
1 LAUBADERE, André de, Traité de droit administratiff, t. II, 7ª ed., Libreirie Générale de Droit
Jurisprudence, 1980, N° 21.
2 Siguiendo a COMADIRA utilizamos como equivalentes los términos “bien común” e “interés públi-
co”, habida cuenta de que el interés público al cual generalmente se refiere la doctrina no puede ser
sino el “bienestar general” mencionado en el Preámbulo de la Constitución, y éste a su vez, deber ser
entendido, según ha enseñado la Corte Suprema, como el “bien común” de la filosofía clásica (Fallos,
179:113) (cfr. COMADIRA, Julio R., Derecho Administrativo, Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 2004, p. 124).
214 EDUARDO ÁVALOS - ALFONSO BUTELER - LEONARDO MASSIMINO
La obra pública puede ser financiada con fondos del tesoro público o con fon-
dos privados, puesto que, según este criterio, no es el origen de los fondos el que
le da ese carácter, sino la existencia de otras condiciones que contribuyen a
conformarla. Sin perjuicio de ello, la ley 13.064 de obras públicas dispone en su
artículo 1° que obra pública nacional es toda construcción, trabajo o servicio de
industrias que se ejecute con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los
efectuados con subsidios, que se regirán por ley especial, y las construcciones
militares, que se regirán por la ley 12.737 y su reglamentación y supletoriamente
por su disposiciones.
En virtud de lo expuesto podemos decir que “obra pública” es “todo bien, inmue-
ble o mueble, u objeto inmaterial, que es el resultado de un trabajo público, realiza-
do por cuenta de una persona pública estatal, con el propósito de obtener, en for-
ma directa e inmediata, el logro o la satisfacción de un interés público”.
2. Los sistemas de contratación y ejecución de las obras públicas. Remisión
La doctrina distingue entre los sistemas de ejecución y los sistemas de contrata-
ción de las obras públicas3. En cuanto a los sistemas de ejecución, las obras públicas
pueden ser llevadas a cabo mediante dos maneras distintas, la primera es aquella
modalidad en la que los trabajos de los que resulta la obra pública son efectuados por
la propia Administración; y la segunda es aquélla en la que la Administración actúa
indirectamente recurriendo a colaboración de terceros, que son quienes se hacen
cargo del cumplimiento de los trabajos que darán lugar a la obra pública. Esa cola-
boración se obtiene por vía contractual, apareciendo así los contratos de obra públi-
ca y de concesión de obra pública, cuya diferencia radica esencialmente en que,
mientras que en el contrato de obra pública el pago de ésta es efectuado directamente
por el Estado, en la concesión de obra pública la obra es pagada por los usuarios,
mediante distintos sistemas, como el peaje o la contribución de mejoras.
Por su parte, los sistemas de contratación son comunes a cualquiera de los
procedimientos que permiten la selección del contratista. Estos sistemas se agru-
pan en los que tienen precio predeterminado en forma global (ajuste alzado), uni-
dad de medida y de coste y de costas, como veremos a continuación.
a) Contratación por ajuste alzado
Este sistema se caracteriza porque se trata de una obra única, determinada en
su totalidad y el cocontratante particular se obliga a realizarla por un precio, tam-
bién único y global, que es inmutable, inmodificable.
3 Cfr. BEZZI, Osvaldo M., El contrato de obra pública, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1981, p.11.
215CAPÍTULO IX - OBRA PÚBLICA Y OTROS CONTRATOS
Admite dos variantes: el ajuste alzado absoluto y el ajuste alzado relativo. El
absoluto representa la condición inevitable de que el precio es pactado antes de
la realización de la obra y por un monto global, siendo, repetimos, invariable. El
alzado relativo, por su parte, sería el caso en que habiéndose estipulado el pre-
cio global, el mismo sufra variaciones en aumento o rebaja proporcional según
si los trabajos realmente ejecutados superan o no una cantidad evaluada en un
presupuesto estimativo, en el cual se indica además la cantidad de trabajos, sus
condiciones y modalidades, el valor estimado y detallado de los mismos.
b) Contratación por precios unitarios
Este sistema de unidad de medida se caracteriza esencialmente porque el
precio a pagarse al contratista se establece sobre la base del precio unitario asig-
nado en el contrato a cada parte, unidad, ítem o pieza de la obra que se está eje-
cutando.
En estos contratos se realiza un cómputo métrico de la obra que se va a efec-
tuar, calculando por ejemplo para la construcción de un edificio la medida de
mampostería, revoque, hierro, etc., aplicándose precios unitarios para cada uno
de los ítem que integran la obra.
Cuando se cotiza el precio, por este sistema se entiende que el proponente se
compromete a ejecutar, por los precios unitarios indicados, cada ítem de la obra
consignado a la vez los importes parciales de éstos y el total de su propuesta.
Se determinan los trabajos: movimiento de tierra, excavaciones, mampostería,
estructuras de maderas, etc.; la unidad: m3; m2 o m/lineal, global, por boca; la
cantidad, precio unitario y precio total para cada trabajo, cuya suma será el total
cotizado.
c) Contratación por coste y costas
Este sistema es aquel en el que la Administración debe pagar el valor de los
materiales y de la mano de obra utilizados e incorporados a la obra, pagando, ade-
más, un porcentaje determinado sobre dichos valores, que corresponde al bene-
ficio a que tiene derecho el cocontratante particular por su labor.
En este caso el empresario se compromete a realizar la obra, adquiriendo los
materiales y poniendo la mano de obra para ello, con el posterior reintegro de tales
gastos por parte de la Administración, reembolsos que pueden ser parciales, a
medida que se va desarrollando la obra, con la adición de un porcentaje deter-
minado sobre el valor de todos los trabajos ejecutados.
Este sistema requiere una correcta cuenta de los gastos y una precisa deter-
minación del momento de los pagos y de la verificación de los costos actualizados.