Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 31 de Octubre de 2007

• Fecha de Resolución: 31 de Octubre de 2007
• Emisor: Corte Suprema de Justicia

Reg.: A y S t 222 p 413-447.

En la ciudad de Santa Fe, a los treinta y un días del mes de octubre del año dos mil siete, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores M.A.G., R.F.G., M.L.N. y E.G.S., con la presidencia del titular, doctor R.H.F., a fin de dictar sentencia en los autos caratulados 'TRANSPORTE NUEVE DE JULIO SOCIEDAD ANÓNIMA contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN' (Expte. C.S.J. nro. 530, año 1990), de conformidad con el acuerdo celebrado el día veinticuatro del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?- el señor Ministro doctor S. dijo:

I.1. La empresa 'Transportes Nueve de Julio Sociedad Anónima' deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Rosario a los fines de que se anulen los decretos 501/90 y 599/90 del Departamento Ejecutivo, como así también la resolución 396/90, acto por el cual el Intendente rechazó las revocatorias deducidas contra dichos decretos.

También pretende 'el cumplimiento del contrato', para lo cual solicita que se ordene a la demandada 'a lo que corresponda conforme a los términos del mismo'; y que se condene al pago de la suma de australes 2.233.169.378,49 'retenidos por la demandada a partir del mes de enero de 1990 y hasta el mes de julio de 1990, con más las actualizaciones monetarias e intereses hasta el momento del efectivo pago' y al resarcimiento del daño moral y lesión a su trayectoria y prestigio comercial.

Indica que, mediante decreto 1552, del 22.10.1976, la Municipalidad dispuso adjudicarle la explotación y construcción de la parte restante de la planta industrializadora de residuos domiciliarios 'A.M.T.M.', con la prestación de los servicios de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles y recolección de basura proveniente del mismo, correspondiente a todo el ámbito de la ciudad. El 16.12.1976 suscribió el correspondiente contrato.

Efectúa una reseña de algunas normas del pliego de bases y condiciones de la licitación. Así, por ejemplo, dice que la Municipalidad puede disminuir el servicio hasta en un 15%, pero que ello sólo puede estar fundado en la reducción del área geográfica adonde debe prestarse el mismo; y que se establece que el servicio puede ser prestado de dos formas distintas: por medio de equipos de tracción a sangre (carros) o por medio de vehículos (equipos mecanizados).

Indica que el precio de prestación de los servicios es notoriamente inferior en el primero de esos casos. Agrega que si durante la ejecución una calle de tierra era pavimentada la adjudicataria quedaba obligada a prestar servicios de barrido y recolección por camiones en lugar de carro a partir de la fecha de habilitación del pavimento, debiendo la Municipalidad reconocer la diferencia en forma proporcional.

Afirma que comenzó a prestar los servicios de conformidad a las órdenes municipales y con sujeción estricta a lo que refiere a calles de tierra y de pavimento; y que toda vez que la Municipalidad consideraba que debía incorporarse una cuadra de pavimento, que antes era de tierra, libraba en primer lugar la orden de modificar la forma de prestación, esto es, sustituir los carros por vehículos mecanizados, por medio de notas libradas por la Dirección General de Limpieza. Luego el Departamento Municipal dictaba los decretos correspondientes a través de los cuales se reconocían las diferencias proporcionales en los precios de los servicios. Destaca que dicho procedimiento se llevaba a cabo cualquiera sea el tratamiento que se le hacía a las calles de tierra: pavimento simple, compuestos, tratamiento doble, simple o triple, asfáltico, de hormigón articulado, mejorado o estabilizado.

Señala que la Municipalidad siempre procedió a la 'recepción definitiva' de los trabajos comprendidos en el contrato, sin efectuar aclaración alguna, lo que implicaba la conformidad de su parte. En particular, destaca que desde la iniciación del contrato se venía trabajando con carros y con vehículos, conforme a la tipificación de las cuadras realizada por la demandada, como 'de tierra' y 'pavimentadas'; y que la interpretación respecto de dicha calificación, como de la forma de pago respectiva, fue constante.

Expone que durante la gestión del intendente N. se suscitó una controversia sobre la forma en que debían computarse las calles servidas, lo que dio lugar a la promoción de una demanda judicial. En dicha causa -prosigue- se arribó a transacción que, a su vez, generó una renegociación del contrato que se plasmó en un convenio suscripto el 15.7.1985 -posteriormente aprobado por decretos 6309/85 (del 2.7.1985) y 6311/85 (del 11.7.1985)-.

En el mismo se establecieron diversas condiciones. Entre las principales, menciona que existió conformidad respecto del estudio y conteo de cuadras y superficie afectados al servicio efectuado por la Municipalidad. Dice que, en términos generales, dicho convenio implicó que el modo en que se venía interpretando la ejecución del contrato era el correcto.

Expone que el 21.3.1990 el Intendente dictó el decreto 501/90, en el que considera que el criterio consistente en computar a las calles mejoradas como pavimentadas resultaba violatorio de las disposiciones del pliego de bases y condiciones. Sobre dicha base, dispuso que para la liquidación del servicio, a partir del 1.1.1990, se consideraban 6.801 cuadras pavimentadas y 6.085 cuadras de tierra y mejorado; ordenó modificar, cualquiera sea el estado, los certificados que se encontraran en trámite; se descontaría la diferencia existente entre la certificación histórica y la nueva liquidación, conforme a la nueva clasificación; y ordenó que la Dirección General de Asuntos Jurídicos dictamine el procedimiento a seguir con relación a los certificados anteriores al 1.1.1990.

Dedujo reconsideración contra dicho decreto, tachándolo de ilegítimo con base en diversos fundamentos.

Así, sostiene que el Intendente no era competente para dictar una medida con dicho contenido, por cuanto ello implica derogar normas de mayor jerarquía, como son los decretos del Concejo municipal que aprobaron el convenio de 1985; que el criterio de considerar que las cuadras estabilizadas y mejoradas no pueden ser consideradas como pavimentadas constituye una irrazonable alteración de la pacífica, inveterada y continua interpretación de la ejecución del contrato, incorporada a éste; y que se configura una alteración al contenido del convenio transaccional de julio de 1985, en el que se arribó a un acuerdo respecto de la superficie servida, con las especificaciones correspondientes, cuadra por cuadra -'es decir, si eran de tierra o de pavimento, y por lo tanto, si debían ser servidas por carros o equipos mecanizados, con la correspondiente diferencia en la certificación de uno u otro modo de prestar el servicio'-.

También alega que dicho acto contiene una modificación contractual inaceptable desde la normativa de los pliegos. Destaca en este sentido que en base a ello es que fue tomando personal más calificado, adquirió vehículos y equipos y amplió sus instalaciones para atender a los nuevos vehículos; que resulta ilegítimo por el hecho de ordenar que en esas cuadras 'discutidas' deba seguir prestando servicio mecanizado, pero abonándoselo como si fuera prestado por carros; y que resulta inconstitucional en razón de pretender ser retroactivo y lesionar derecho adquiridos en un contrato con efectos cumplidos.

En otro orden, argumenta que lo dispuesto mediante este acto se contrapone con la interpretación que han efectuado las mismas autoridades administrativas que lo dictaron, quienes meses más tarde volvieron a emitir órdenes que suponían considerar que las calles de tierra eran servidas por carro; que ciertas cuadras pasaban a ser pavimentadas cuando recibían estabilizado o mejorado; y que en virtud de dichas obras, esas calles pasaban a ser servidas por medios mecánicos, en vez de serlo mediante carros, como lo era anteriormente.

Dice que en el mismo recurso también solicitó la suspensión de la aplicación de la medida; intimó al pago de todo lo adeudado; y dejó expresado que los pagos que hiciera en adelante la Municipalidad se imputarían a intereses y actualización monetaria y, si hubiere saldo, al capital adeudado.

En otro orden, relata que la Municipalidad dictó el decreto 599/90, por el cual estableció, para la liquidación del servicio de recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles, a partir del 1.1.1990, 'determinadas cantidades, conforme a considerar calles de tierra y mejorado y calles de pavimento y barrido diario y día por medio'.

Afirma que también en este caso interpuso recurso administrativo de reconsideración, considerando al acto impugnado como nulo por violar los términos del contrato.

Asevera que efectuó una presentación ante el Concejo municipal, en la que exponía los vicios que, en su opinión, presentaba el decreto 501/90; y que, desde dicho órgano, se expidió el presidente de la Comisión de Servicios Públicos, señalando que cuando se reunieran diversos elementos que se habían solicitado se adoptaría una solución.

Expone que el 22.8.1990, el Intendente dictó la resolución 396/90, por la cual rechazó los recursos administrativos deducidos contra los decretos 501 y 599. Los fundamentos de dicha medida refieren a que no se ha producido ninguna modificación del pliego de bases y condiciones generales, sino que se lo ha interpretado en forma correcta detallando claramente y por separado los rubros 'calles pavimentadas' por un lado y 'calles de tierra y mejorado' por otro, tal cual lo establece el mencionado pliego; a que 'los hechos de la Administración, aun cuando fueran reiterados no pueden alterar el reglamento que rigió la licitación y que es ley entre las partes'; y a que 'hubo violación real del contrato, por lo tanto, las certificaciones deberán efectuarse conforme...