Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 5 de Abril de 2000, expediente B 56758

• Presidente: Hitters-Pettigiani-Laborde-Pisano-Ghione-de Lázzari-Salas-Negri
• Fecha de Resolución: 5 de Abril de 2000
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a cinco de abril de dos mil, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctoresH., P., L., P., G., de L., S., N., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 56.758, “N., E.G. contra Municipalidad de General A.. Demanda contencioso administrativa”.

A N T E C E D E N T E S

1. E.G.N., por apoderado, promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de General A., solicitando la anulación del decreto por el que el señor I. municipal dispuso su cesantía como agente de esa comuna.

   Asimismo reclama se ordene su reincorporación en el cargo y se condene a la accionada al reconocimiento de la antigüedad en el servicio por el tiempo en que estuvo suspendido y al pago de los salarios caídos, con actualización monetaria, intereses y costas del juicio.

2. Corrido el traslado, se presenta en autos la demandada. En su entender no corresponde que este Tribunal entre en el análisis de los hechos invocados por el actor, sino sólo y exclusivamente se proceda a la verificación de si en la instrucción del sumario el agente cesanteado ha visto garantizado su derecho de defensa. En la inteligencia de que la garantía indicada ha quedado a resguardo y que se han cumplido con las normas pertinentes, solicita el rechazo de las pretensiones del demandante.

3. Agregadas las actuaciones administrativas, sin acumular, y el cuaderno de prueba de la parte actora, glosados los alegatos, la causa quedó en estado de dictar sentencia, decidiéndose plantear y votar las siguientes

   C U E S T I O N E S

   1. ) ¿Es fundada la demanda?

      En caso afirmativo:

   2. ) ¿Debe presumirse la existencia de un daño derivado de la ilegitimidad de la decisión impugnada?

      En caso afirmativo:

   3. ) ¿Debe la reparación ser equivalente a la totalidad de los salarios dejados de percibir como consecuencia de la decisión ilegítima?

      En caso negativo:

   4. ) ¿Qué suma corresponde fijar en concepto de indemnización?

      V O T A C I O N

      A la primera cuestión planteada, el señor J.d.H. dijo:

1. La postura sostenida por la demandada en el responde, referida al alcance de la revisión judicial de los actos dictados por la Administración en ejercicio de la potestad disciplinaria, hace necesario que señale que comparto la postura que propugna la amplitud de la inspección jurisdiccional de las facultades discrecionales de la Administración, tal como lo ha resuelto este Tribunal por mayoría en la causa B. 51.249 (sent. del 10-XI-1992, “Trezza”, “Acuerdos y Sentencias”, 1992-IV-249, en especial votos de los doctores G. y N.; conf. mis votos en causas “Serpe”, D.B.A., t. 153, pág. 4711; “Espilman”, B. 55.191, sent. del 16-XII-1997, entre otras).

   Ello, por cuanto es doctrina unánime que no existen actos estrictamente reglados, o totalmente discrecionales, sino que, en todo caso, tales características pueden informar predominantemente un determinado acto administrativo. En ese orden de ideas, se inscribe la moderna corriente doctrinaria y jurisprudencial que niega diferencias extremas entre ambas actividades, debido a que todo acto administrativo participa de los dos caracteres (G. de Enterria, E., “La lucha contra las inmunidades del poder”, p. 25, Madrid, 1983; id. “Democracia, jueces y control de la Administración”, págs. 134 y 143, 2ª ed. ampliada, Ed. Civitas, Madrid, 1996).

   En efecto, no es el acto en sí mismo el que puede calificarse de “discrecional” o “reglado”, sino la atribución que al efecto se ha ejercido. Como señala L. “se ha tornado banal repetir de acuerdo a Hauriou que no existen actos discrecionales, sino solamente uncierto poder discrecionalde las autoridades administrativas. Esta precisión es una alusión a una categoría de actos hoy desaparecidos cuya noción era en realidad muy diferente de aquélla de poder discrecional. Se llamabanactos discrecionales (o de pura administración)a ciertos actos respecto de los cuales ninguna crítica de legalidad parecía concebible y que escapaban así por su naturaleza a todo control...” (“Traité elémentaire de droit administratif”, París, 1963, t. I, 3ª ed., p. 214).

   Por ende, repito, nunca las atribuciones de un órgano administrativo pueden ser totalmente regladas o absolutamente discrecionales. La actividad de la Administración Pública, como acertadamente lo expresa F., sea discrecional o reglada,estará ligada radical y fundamentalmente con la norma legislativa que ejecuta.No puede existir, agrega, actividad de la Administración, vinculada o discrecional, sin ley previa que autorice la gestión. La tarea discrecional está tan ligada a la norma como lo debe estar la actividad vinculada. En el Estado de derecho -concluye dicho autor- no se concibe que los órganos realicen determinada labor sin tener como fundamento una regla autoritativa, sea de carácter administrativo, legislativo o constitucional. Toda la Administración está vinculada a una norma jurídica (“La discrecionalidad en la Administración Pública”, Bs.As., pág. 41 y sig.).

   Es decir, que la tarea discrecional no está desvinculada de la reglada; sino comprendida, como todo accionar estatal, por la plenitud hermenéutica del orden jurídico; de allí, y tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la discrecionalidad del obrar de los cuerpos administrativos no implica que ellos tengan un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico o que tal discrecionalidad no resulte fiscalizable (C.S. en autos “Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos s/acción de amparo”, sentencia del 23-II-1992).

   Por ello, y compartiendo la doctrina elaborada por el Alto Tribunal federal, juzgo que el órgano jurisdiccional se encuentra investido de la potestad de revisar los actos disciplinarios emanados de la Administración, abarcando no sólo el control de su regularidad, en especial, el análisis de la existencia de los elementos que conforman el acto administrativo, la configuración en el caso de todos ellos conforme a derecho, comprendiendo las normas de aplicación supletoria o analógica (arts. 1, dec. ley 7647; 159, C.itución provincial) y la consiguiente constatación de los vicios que pudieren justificar su anulación (voto del doctor N. en la causa “Trezza” citada), sino también el de larazonabilidadde las medidas que los funcionarios hayan adoptado en el ejercicio de sus facultades, pudiendo los jueces anularlas cuando aquellos incurran en arbitrariedad manifiesta (C.S., mayo 13-986, “D`Argenio de Redwka, Inés A.c/Tribunal de Cuentas de la Nación”, La Ley, 1986-D, 123).

   En ese orden de ideas, sostengo que la circunstancia de que la Administración obre en ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto que es precisamente larazonabilidadcon que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia (C.S., marzo 22-1984, “F. de F., C.R. y Fallos, 298:223).

   Ello, en modo alguno significa conculcar el principio de división de poderes, y menos limitar el accionar del Estado en el ejercicio de las funciones que le son propias, por cuanto la postura que propugno reconoce la existencia de un casillero de la actividad discrecional exenta del control judicial:la oportunidad, mérito o conveniencia, elementos que integran la competencia jurídica que el legislador ha conferido al administrador, habilitándolo para que pueda realizar concretamente su función de tal, en orden a satisfacer las necesidades públicas, dándole la posibilidad de gobernar sin retaceo.

   La diferencia entre “discrecionalidad” y “oportunidad, mérito o conveniencia”, obedece a la circunstancia de que mientras el poder discrecional aparece como un margen de arbitrio del órgano administrativo que se opone al carácter reglado o vinculado de la respectiva facultad, el juicio de conveniencia o mérito, se vincula a la potestad de apreciar libremente o con sujeción a ciertas pautas del ordenamiento positivo, la oportunidad de dictar un acto administrativo por razones de interés público (C., J.C., “Derecho Administrativo”, t. II, pág. 105).

   En ese orden de ideas se inscribe la doctrina del Alto Tribunal nacional, cuando expresa que “La potestad del Poder Judicial de revisar los actos administrativos sólo comprende, como principio, el control de su legitimidad, que no excluye la ponderación del prudente y razonable ejercicio de las facultades de las que se hallan investidos los funcionarios competentes, pero no el de la oportunidad, mérito o conveniencia de las medidas por éstos adoptadas” (C.S., noviembre 25-986, “F., R.O. c/ Gobierno Nacional-Ministerio de Defensa-“, La Ley, 1987-A-569; D., 987-I-370).

   En suma, soy de la opinión de la factibilidad -sin restricciones- del control judicial de las facultades disciplinarias de la Administración Pública, no solo en cuanto a su “legalidad” sino también en lo atinente a su...