Sentencia Definitiva de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 27 de Agosto de 2014, expediente I 2021

• Presidente: Negri-Soria-de Lázzari-Kogan-Pettigiani
• Fecha de Resolución: 27 de Agosto de 2014
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 27 de agosto de 2014, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores N., S., de L., K., P., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 2021, "Municipalidad de San Isidro contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad ley 11.757".

A N T E C E D E N T E S

1. La Municipalidad de San Isidro, por apoderado y con el patrocinio del doctor A.M.M., deduce demanda originaria ante esta Corte, en los términos de los arts. 161 inc. 1º de la Constitución provincial y 683 y siguientes del Código Procesal Civil y Comercial, pretendiendo la declaración de inconstitucionalidad de la ley 11.757, por colisionar e infringir la norma del art. 192 inc. 3º de la Constitución provincial y el principio de supremacía de la Constitución nacional en punto a la autonomía de los municipios (arts. 5, 31 y 123 de la Constitución nacional); ello, con la extensión y alcance que a tal declaración le confiere la doctrina legal de la Suprema Corte y lo especificado en el art. 688 del Código Procesal Civil y Comercial.

2. Corrido el traslado de la demanda, la Asesoría General de Gobierno la contesta, solicitando el rechazo de la misma en todas sus partes. Sostiene que la ley en cuestión no transgrede preceptos constitucionales, que el agravio concretado en las supuestas consecuencias disvaliosas provocadas por el texto legal resulta ineficaz para fundamentar la acción y que la demanda, en suma, resulta improcedente pues lo que el municipio cuestiona no es la validez constitucional de la ley 11.757 sino su aplicación a la comuna.

3. Producida la prueba, agregado el alegato de la actora -derecho que no ejerció la demandada- y oído el señor Procurador General -que dictaminó en sentido desfavorable al progreso de la demanda-, la causa quedó en estado de pronunciar sentencia, resolviendo el Tribunal plantear y votar la siguiente

   C U E S T I Ó N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I Ó N

   A la cuestión planteada, el señor Juez doctor N. dijo:

   I.1. La Municipalidad de San Isidro pretende la declaración de inconstitucionalidad de la ley 11.757 por transgresión a los arts. 192 inc. 3º de la Constitución provincial y 5, 31 y 123 de la Constitución nacional.

   Expresa que con fecha 2-XII-1995 se sanciona dicha ley -Estatuto para el personal de las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires- que, con observaciones, fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 11-I-1996 y publicada en el Boletín Oficial el 2-II-1996.

   Agrega que la iniciativa así sancionada reconoce como antecedente el proyecto oportunamente remitido por el Poder Ejecutivo, con el Mensaje 877, conforme al cual la Provincia ha entendido que la relación de empleo público queda subordinada a la centralización del poder de la Provincia según la reglamentación del Estatuto así sancionado para el conjunto de municipios bonaerenses.

   Se regulan así desde los requisitos de admisibilidad para el ingreso, las inhabilidades, el período de prueba, la situación de revista (licencias, disponibilidad, antigüedad), cese del agente y las causas por las que procede, derechos y obligaciones de los empleados, régimen disciplinario, garantías y recursos contra los actos sancionatorios, aplicación supletoria de la Ley de Procedimientos Administrativos y de la ley 10.430. Panorama que se completa, agrega la actora, con la subsistencia indefinida de la emergencia (ley 11.685 y art. 109, ley 11.757).

   Como datos indicativos y no exhaustivos de las consecuencias disvaliosas de la aplicación al municipio actor de la ley 11.757, menciona:

   -El desconocimiento de las particularidades de cada comuna respecto de la totalidad de las cuestiones involucradas en el régimen jurídico del agente municipal. Un municipio como el de San Isidro que atiende la salud pública a través de tres hospitales y otros centros asistenciales, la educación con catorce jardines de infantes, una escuela primaria, otra diferencial, etc., se vería privado de designar personal reemplazante para atender las ausencias de agentes titulares.

   -La diferencia de perfil socioeconómico de los municipios bonaerenses, donde el centralismo resta espontaneidad a la dinámica viva de cada municipio para crear y proyectarse.

   -La nivelación hacia abajo, asfixiante y que desconfía sin causa del buen gobierno "de los ciudadanos de las ciudades". Menciona la actora el régimen de licencias y efectúa un análisis comparativo con el existente en San Isidro.

   -La anomalía de consagrar la superposición de sistemas normativos por aplicación de un modelo piramidal de normas dispersas y ajenas a cada municipio que sólo dejan a los departamentos ejecutivos apenas una facultad reglamentaria residual. El art. 108 del régimen impugnado consagra el siguiente escalonamiento: a- ley 11.757; b- ley 10.430 (que tiene por lo menos siete leyes modificatorias); c- decretos reglamentarios del régimen provincial (decreto 1227/1987 y no menos de ocho decretos modificatorios); d- reglamentaciones dictadas por los departamentos ejecutivos municipales así como disposiciones derivadas de algunas facultades que la misma ley les atribuye (vgr., art. 14 inc. p).

   Este sistema -sostiene- atenta contra el acceso al conocimiento de las normas estatutarias, tanto por las autoridades como por el personal.

   -Existen diversas normas en el nuevo Estatuto que contienen groseras carencias y contradicciones, o que crean figuras de imposible implementación. Por ejemplo, arts. 3 inc. b, 8, 9, 10, 19, 24, 26, 28 inc. 10, 30, 65, 103, entre otros.

   Sin perjuicio de lo anterior, expresa que el núcleo motivador de la demanda está dado en los principios constitucionales que aseguran la autonomía del municipio, según lo reafirma el art. 123 de la Constitución nacional reformada -art. 31 de la misma carta-. Lo que recepta del modo más claro, preciso y fuente para la materia en tratamiento el art. 192 inc. 3º de la Constitución provincial (art. 5, C.. nac.).

   Sostiene entonces que "todo lo que concierne al nombramiento del personal municipal y, por vía consecuencial, a su remoción, licencias, derechos y garantías de cualquier categoría es una atribución inherente al régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires (art. 192 inc. 3º)". Es una esfera propia e intransferible de la base política-institucional, que es el municipio, que la ley 11.757 pretende usurpar.

   A continuación desarrolla ese concepto a partir de una interpretación sistemática y teleológica de las normas constitucionales: arts. 193, 52, 192 inc. 3º, 201 de la Constitución provincial.

   Luego de reiterar los principios emanados de la Constitución nacional reformada, expresa que la ley máxima provincial ha determinado con absoluto rigor y precisión que el régimen de nombramiento y remoción de sus agentes y funcionarios es una atribución inherente al régimen municipal estatuido por ella. Inherente con el significado de aquello que, por su naturaleza, está unido inseparablemente a las potestades propias del municipio, por haberlo así consagrado la Constitución; es la misma Provincia la que debe primeramente acatar la Carta local y, por ello, no puede arrogarse la facultad de dictar un régimen regulatorio único para todos los municipios, centralista, no autonómico y, por tanto, opuesto al concepto mismo de autonomía. Afirma que los municipios están libres de ese "control superior".

   Invoca la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ("Rivademar"), la de la S.C.B.A. (causas B. 52.929 y L. 55.872), así como la interpretación del alto Tribunal federal en pro de un federalismo de concertación.

   2. El Asesor General de Gobierno, al contestar la demanda, arguye que el municipio provincial es una institución necesaria pero su configuración resulta atribución privativa del orden local, dentro del ámbito trazado por el art. 123 de la Constitución nacional, destacando que cualquiera sea el grado de descentralización de que pueda gozar el municipio, se encuentra siempre sometido a un poder público superior.

      Agrega que dentro de la autonomía municipal es preciso distinguir diversos tipos, realidades diferentes, por lo que pueden existir condicionamientos respecto de los municipios sin que ello afecte, sin más, tal autonomía.

      La exigencia de los arts. 5 y 123 de la Constitución nacional, relativa al régimen municipal, no puede importar una definición en cuanto al grado de autonomía o independencia quedando reservada a la discreción del constituyente o legislador la determinación del modo o intensidad que revestirá la descentralización.

      La autonomía puede ser plena, semiplena, absoluta o relativa. Y considera que la manda constitucional emergente del citado art. 123 reúne los caracteres de una norma "programática", cuya recepción a nivel local debe resultar de una decisión política reservada al Gobierno provincial.

      Agrega que del fallo de la C.S.J.N. "Rivademar", si bien se desprende que el municipio es más que un ente autárquico, no es un órgano autónomo en su acepción clásica.

      Frente al art. 123 de la Constitución nacional reformada, para el poder constituyente local no ha merecido reforma alguna, por lo que cabe entender que ha estimado que el grado de autonomía ya ganado por los municipios en el régimen vigente se compatibiliza con las pautas marcadas por aquella norma.

      La autonomía en el grado reconocido acorde con la realidad de las comunidades locales se encuentra constitucionalmente garantizada por los arts. 191, 192 y 193 de la Constitución provincial, específicamente la atribución inherente de "nombrar a los funcionarios municipales" (art. 192 inc. 3º), cuyo reconocimiento se puede constatar en la ley 11.757 (arts. 6, 11, 13, 19, 22 y 104). Aduce que tanto el Intendente como el P. delC.D. se constituyen en autoridades de aplicación del régimen estatutario y que así las municipalidades conservan la...