Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 9 de Septiembre de 2009, expediente B 63066

• Presidente: de Lázzari-Negri-Hitters-Soria-Pettigiani-Kogan
• Fecha de Resolución: 9 de Septiembre de 2009
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 9 de setiembre de 2009, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctoresde Lázzari,N.,Hitters,S.,P.,K., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 63.066, "Moro, E.W. contra Provincia de Buenos Aires (Adm. Gral. de Vialidad). Demanda contencioso administrativa".

A N T E C E D E N T E S

1. El señor E.W.M., con patrocinio letrado, promueve demanda contencioso administrativa contra la Provincia de Buenos Aires, solicitando la anulación de las resoluciones dictadas por la Administración General de Vialidad 1-1278/2000 y 1-666/2001 por las que se desestimó su reclamo tendiente a obtener la nulidad de las actuaciones administrativas 2410-8-980/92 y se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución anterior.

   Por consecuencia de ello solicita se declare sin eficacia ni ejecutividad la decisión de la Administración de repetir las sumas unilateralmente liquidadas por ella en el marco de un procedimiento administrativo irregular, sin intervención alguna del interesado y, por ende, inidóneo para el ejercicio legítimo de su potestad anulatoria frente a derechos subjetivos adquiridos e importes percibidos de buena fe.

2. Corrido el traslado de ley se presenta a juicio la Fiscalía de Estado que, a través de su representante legal, solicita el rechazo de la demanda.

3. Agregadas las actuaciones administrativas, el cuaderno de pruebas de la actora y los alegatos de ambas partes, hallándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar la siguiente

   C U E S T I O N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I O N

   A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de L. dijo:

1. Relata el demandante que se desempeñó como agente de la Administración General de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires (Jerarquizado, clase XV, Jefe de División, Categoría 6, 40 horas semanales, ley 10.328) hasta el mes de julio de 1991, fecha en la que obtuvo el beneficio jubilatorio sobre ese cargo.

   Continúa diciendo que durante el período comprendido entre septiembre de 1989 y julio de 1991 percibió la bonificación establecida en el art. 3° del decreto 8373/1987 (que se hizo extensiva al personal del Centro de Cómputos de la Administración de Vialidad) para el personal que se desempeña en centros de cómputos.

   Puntualiza que a mediados del año 2000 recibió en su domicilio la notificación del traslado de una demanda por cobro de pesos que iniciara la Provincia -caratulada: "Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/Moro, E.W. s/Cobro de pesos (sumario)"- para repetir parcialmente las sumas percibidas en actividad correspondientes a aquella bonificación, durante el período antes señalado.

   Sostiene que la demanda se sustentó en actuaciones administrativas sustanciadas sin su intervención (expte. 2410-8-980/92) e iniciadas a instancias de la Contaduría General de la Provincia, que advirtió un error en el método de liquidación de la bonificación asignada al personal del Centro de Cómputos de la Dirección de Vialidad.

   Afirma que esa fue la primera oportunidad en que tomó conocimiento de la cuestión, por lo que se presentó en las actuaciones administrativas solicitando su nulidad por entender que la Provincia había ejercido su potestad anulatoria de oficio sin que existieran vicios evidentes en el acto administrativo que confirió el derecho a percibir la bonificación, sin la sustanciación del procedimiento administrativo impuesto al efecto y sin el dictado del acto idóneo por el órgano administrativo competente que expresase las razones por las que se consideraba autorizado a anular por sí mismo el acto administrativo.

   Destaca que también alegó: i) que la liquidación de la bonificación por la autoridad administrativa y su percepción de buena fe en calidad de empleado público, incorporaron en propiedad a su patrimonio las sumas percibidas, con la jerarquía constitucional que acuerda a esa incorporación el carácter alimentario de las mismas y ii) que no medió el procedimiento administrativo idóneo que le hubiese permitido oponer la cosa juzgada administrativa, invocando expresamente los límites al ejercicio de la potestad anulatoria impuestos por el art. 117 de la ley 7647.

   Arguye que la autoridad administrativa rechazó su reclamo por considerar que las sumas fueron abonadas indebidamente como consecuencia de una interpretación errónea de lo dispuesto en el decreto 8373/1987, por lo cual correspondía su recupero sobre la base del art. 784 del Código Civil.

   En refuerzo de su posición cita doctrina de esta Corte respecto a las situaciones jurídicas individuales generadas por la Administración y alcanzadas por la denominada "cosa juzgada administrativa" que impide la extinción por la propia Administración de esa situación por ella generada, asegurando su inmutabilidad.

   Alega que de dicha doctrina resulta una limitación infranqueable para el ejercicio de la potestad anulatoria por parte de la Administración, que exige para legitimar la revocación de derechos ya acordados, la demostración, por el procedimiento adecuado, de que existen en la actuación administrativa anterior que acordó el derecho errores graves o manifiestos, exigiendo que se trate de un hecho notorio que surja de la mera confrontación del caso con el ordenamiento jurídico positivo superando la interpretación meramente opinable de la norma que se aplica.

   Apunta que tanto la ley nacional como la ley provincial de procedimientos administrativos prohíben la revocación o anulación de situaciones creadas exigiendo la intervención del Poder Judicial, sobre todo cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes.

   Señala que en el caso la Contaduría General advirtió un error en el método de liquidación de la bonificación, el Departamento de Gastos e Inversiones discrepó con la opinión de la Contaduría, limitándose todo a discernir qué rubros de la remuneración deben tomarse en cuenta para liquidar y debatiéndose en el marco legal si debe partirse del concepto de remuneración del art. 13 de la ley 10.328 o del concepto de suma fija de que habla el art. 3° del decreto 8373/1987. De allí se concluyó que eran "sumas indebidamente percibidas de la Administración", ordenándose su recupero, afectando al personal en actividad el 20% de sus haberes; pero en su caso el Instituto de Previsión Social exigió una orden judicial para la afectación de sus haberes, lo que generó el proceso civil.

   Considera que en modo alguno el caso encuadra en la concepción de "irregularidad" exigida por la doctrina judicial para revocar el método de liquidación empleado por la Administración, debido a que los vicios que se apuntan no son ostensibles sino opinables.

   Refiere que el decreto 1430, que regula el sistema de descuentos, quitas o retenciones sobre los haberes del personal, no legitima el proceder adoptado en el caso por cuanto -conforme el art. 1° inc. "b"- supone siempre la sustanciación del procedimiento administrativo o judicial idóneo para obtener una declaración válida del carácter indebido de la percepción.

   En otro orden consigna que la Administración ha incoado un proceso judicial para repetir las sumas que considera indebidamente pagadas, pero, según su criterio, la justicia civil no es competente para debatir si es legítimo o ilegítimo el ejercicio de la potestad anulatoria ya cumplida -o lo que es lo mismo la ilegitimidad del título que sirve de base al cobro de pesos entablado-, por lo que inició el procedimiento administrativo que lo condujera a esta vía.

   Por ello solicita que de acogerse su pretensión, se declare que las actuaciones administrativas previas a la anulación operada, resultan ineficaces para la ejecución intentada por la Fiscalía de Estado.

   Expone que si bien la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que los órganos administrativos cuentan con atribuciones para suspender, revocar o modificar beneficios acordados, ello puede hacerse bajo ciertos requisitos. Y, en su caso no se cumple con lo requerido ya que ni media nulidad absoluta que resulte de hechos o actos fehacientemente probados, ni se le ha dado intervención en las actuaciones administrativas desarrolladas íntegramente sin sustanciación, cuya nulidad planteó de manera previa ante la autoridad administrativa.

   Argumenta que se han violado los límites impuestos por el art. 117 de la legislación provincial. Así, opuso en la causa civil, y reitera en el presente, la defensa de prescripción, dado que el tiempo transcurrido es condición para que el ejercicio de la facultad no resulte contrario a la equidad.

   Además destaca que tanto la Corte Suprema como la doctrina especializada exigen la buena fe en la actuación administrativa, aplicándolo expresamente a supuestos como el presente en estrecha vinculación con el abuso en la revocación de derechos conferidos cuando el transcurso del tiempo torna inequitativa la facultad conferida.

2. La demandada, por su parte, manifiesta que la pretensión actora es infundada.

   Señala que el decreto 8373/1987 otorgó una bonificación especial, para el personal comprendido en el régimen de la ley 10.430 que cumplía labores en centros de cómputos. Dice que el decreto 3991/1989 benefició con el pago de la bonificación instituida por el citado en primer término al personal de los centros de cómputos de la Dirección de Vialidad.

   Expresa que posteriormente el Administrador General de la Dirección de Vialidad dictó la resolución -1- 2021/1989, donde determinó los porcentajes de la bonificación con relación a los agentes de dicho organismo.

   Continúa narrando que mediante nota de fecha 10-VII-1992, la Contaduría General de la Provincia advirtió a la Dirección de Vialidad que estaba liquidando y abonando con error la bonificación prevista...