Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 3 de Agosto de 2005

• Fecha de Resolución: 3 de Agosto de 2005
• Emisor: Corte Suprema de Justicia

Reg.: A y S t 208 p 280-296.

En la ciudad de Santa Fe, a los tres días del mesde agosto del año dos mil cinco, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores R.H.F., M.A.G., M.L.N., E.G.S. y R.L.V., con la presidencia del titular doctor R.F.G., a fin de dictar sentencia en los autos caratulados 'MANDATTO, S.H.;G., M.A.; SOSA, J.A.;M., R.R. y TRUJILLO, H.N. contra MUNICIPALIDAD DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEPLENA JURISDICCION' (Expte.C.S.J. nro. 695 del año 1992), de conformidad con el acuerdo celebrado el día veintisiete de julio del corriente año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor F. dijo:

1. Salvador H.M., M.A.G., J.A.S., R.R. y H.N.T. promueven, por apoderados, recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Santa Fe a fin de que 'se deje sin efecto la Resolución nro.

   816 que deja firme el decreto impugnado mediante Recurso de Reconsideración; que se anule el mencionadodecreto identificado como nro. 135/92del Departamento Ejecutivo Municipal que dispuso la derogación singular del Decreto 2112/87 y consiguientemente produjo el descenso de categoría'.

   Solicitan, en consecuencia, se los restituya a la categoría que tenían, con el pago de las diferencias de haberes entre las remuneraciones que actualmente perciben y aquellas que le corresponderían en virtud del decreto 2112/87, con accesorias legales e intereses.

   Reclaman, además, el reconocimiento como servicioefectivamente prestado, de todoel lapso transcurrido desde el 12 de marzo de 1992 hasta la fecha de la sentencia, con costas.

   Relatan que la Administración municipal de laciudad de Santa Fe dispuso por decreto 2112/87 la modificación de la planta básica del personal, produciendo nuevos encasillamientos de categorías como así también de misiones y funciones. En ese orden, afirman que M., G., S., M. y Trujillo pasaron a revestir categoría 19 (encargado sección ferias), categoría 19 (encargado sección vía pública), categoría 17 (supervisor administrativo de 1ra.) y categoría 17 (también supervisor administrativo de 1ra.), respectivamente.

   Recuerdan que, luego de disfrutar tal situación por espacio mayor de cuatro años, la Administración decidió revocar el decreto 2112/87 sólo respecto de ellos mediante decreto 135 del 12.3.1992.

   Destacan que dicho decreto se originó por las actuaciones iniciadas por el agente municipal M.V., en las cuales no tuvieron ninguna participación.

   Contra ese acto -comentan- interpusieron recurso de reconsideración por considerar que la medida dispuesta por el Departamento Ejecutivo municipal era ilegítima e inconstitucional.

   Apuntan que, luego de interpuesto pronto despacho, la Administración mediante resolución 816/92 dispuso rechazar el recurso de reconsideración.

   Expresan que en la resolución recién citada no se respondieron en absoluto los agravios formulados en el recurso.

   Explican que para limitar correctamente la litis se debe precisar el procedimiento adoptado en su momento por la Municipalidad demandada. Afirman en tal sentido que por decreto 2112/87 se sancionó la reestructuración de la planta básica y que, luego, por decreto 2200/87 se completaron los reencasillamientos del personal. Entienden que en el caso se está ante un reglamento o acto administrativo de alcance general (decreto 2112/87) y un acto aplicativo individual que efectiviza al primero. No obstante ello, aclaran que dejan para el momento probatorio oportuno la determinación fehaciente de cuál fue el decreto que modificó la planta básica y cuál fue el acto aplicativo individual de aquél.

   Alegan, con cita de doctrina, que la actividad de la Administración municipal al modificar su planta orgánica ha sido netamente reglamentaria, porque integra e innova el ordenamiento jurídico y su cumplimiento no lo agota ni lo consume, sino que lo afirma. Añaden que se trataría de un reglamento autónomo, de organización o interno, cuyo objeto es la distribución de funciones entre los distintos agentes de la administración, trazando el ámbito de competencia de cada sub-unidad dentro de un servicio asignando las tareas a cada agente, o bien regulando las relaciones entre los agentes, entre éstos y el órgano del que dependen o también el funcionamiento de un órgano colegiado.

   Consideran que laAdministración nopuedederogarsingularmenteunreglamento,puestoque, por principio, los actos de alcance particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque el que dicte el acto particular tenga grado igual o superior al que dictó aquélla.

   Señalan que en toda actividad administrativa normativa los alcances o efectos son globales o generales y que, por ello, un reglamento no tiene'partes'como pretende la Municipalidad. Agregan que, en consecuencia, a todos aquellos que se encontrabanen la misma situacióndel agente V. debía alcanzar el 'beneficio' que éste obtuvo con la revocación que atacan.

   Aseguran que el tratamiento que dio la Municipalidad consistió en haber sancionado una ley material -el decreto reglamentario- y luego equivocadamente, para dejarlo subsistente frente a todo el resto del personal de su planta, derogó singularmente al mismo, sólo respecto de quienes son hoy demandantes.

   Expresan que la Administración también ha violado -al pretender derogar el decreto 2112/87, modificatorio de la planta básica- el principio de irretroactividad de la ley cuando un acto o ley retroactiva afecten garantías amparadas constitucionalmente.

   Añaden que este principio, que limita la actividad del legislador y también la actividad de la Administración, está consagrado en la doctrina y en la propia ley nacional de procedimientos administrativos, cuyos principios pueden servir de orientación ante la falta de preceptos positivos expresos.

   Afirman que la única respuesta que la Administración esbozó ante este cuestionamiento consistió en sostener que no existían derechos adquiridos en favor de la parte recurrente cuando, en realidad, no se había utilizado tal expresión en el recurso, sino que se había invocado el principio de estabilidad de los reglamentos asimilándolo a la estabilidad de las leyes en sentido formal.

   Exponen que una tercera violación estaría dada por aparecer viciado en el caso el proceso de formación de la voluntad administrativa, puesto que la derogación o revocación parcial de un reglamento que concedía derechos subjetivos a terceros no podía ser efectuada sin siquiera oir a los perjudicados. Refieren que así lo entiende destacada doctrina, resaltando, entre otras, la opinión del doctor U. in re 'González Palicio'.

   En otro orden, plantean que, en el caso de considerar que el decreto 2112/87 como modificatorio de la planta básica y al decreto 2200/87 como el acto que produjo los nombramientos y efectivizó al decreto mencionado en primer término, podría concluirse que el decreto 135/92 carecería de virtualidad jurídica porque pretende derogar un decreto puramente normativo y que V. ha planteado erróneamente su pretensión, ya que el decreto 2112/87 no lo agraviaba en nada, sino que el agravio se lo producía el decreto de nombramiento o reencasillamiento.

   Ponen de manifiesto que, en el caso de considerar al decreto 2112 como un acto administrativo 'individual', la cuestión debe ser juzgada de conformidad con los principios de la cosa juzgada administrativa. Explican que para la Municipalidad el acto de nombramiento fue irregular porque se llevó a cabo sin realizar los concursos que marca el ordenamiento legal y, por lo tanto, al recurrir en término el agente V., la cuestión no estaba firme y el acto podía ser, consecuentemente, revocado.

   Citando opiniones doctrinarias en apoyo de su postura, como también los principios incorporados al artículo 17 de la ley nacional 19549, subrayan que tres requisitos, entre otros, deben darse para que proceda la anulación del acto irregular, a saber:

   1. que haya razones de interés público para la anulación distintas al simple interés genérico del restablecimiento de la legalidad violada, lo cual -entienden- no se daba en el caso puesto que existían vacantes enla Dirección deAbastecimiento yControl que hubieranpodidoreparar el agravio de V. sin desmedro de sus derechos subjetivos; b) que, además de ser el acto irrevocable frente a la buena fe del favorecido, la potestad revocatoria de la Administración debe ser ejercida dentro de un plazo razonable, siendo de aplicación el término de prescripción del artículo 4030 del Código Civil, el cual -opinan- fue superado con creces en el presente caso puesto que la revocación fue realizada 51 meses después de la sanción del acto de nombramiento; c) debe concederse audiencia u oportunidad de opinión a los sujetos interesados en el mantenimiento del acto, lo cual -consideran- en el caso no resultaba ocioso pues del análisis de las actuaciones donde tramitó el recurso del agente V. surgía que la impugnación fue extemporánea,que se había producido la caducidad por transcurso del tiempo y que habían actuado profesionales supuestamente interesados en el mantenimiento del decreto reglamentario.

   Argumentan que en el caso se ha configurado una de las situaciones en las que la doctrina entiende que se tornan inextinguibles los efectos del acto administrativo irregular. En tal sentido enfatizan que el acto que V. cuestionó se encontraba firme; que dicho acto había generado derechos subjetivos; que estos derechoshabían comenzado a ser disfrutados; que el supuesto vicio no era conocido por ellos puesto que nunca una planta básica había sido con anterioridad reestructurada conforme al régimen de concursos; y que la anulación significaba un perjuicio para sus derechos produciéndoles un daño material, además del deterioro de la salud de sus familias.

   Solicitan, en consecuencia, el acogimiento del recurso interpuesto, con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (fs. 41/41 vto.)...