Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 8 de Agosto de 2007

• Fecha de Resolución: 8 de Agosto de 2007
• Emisor: Corte Suprema de Justicia

Reg.: A y S t 221 p 94-137 En la ciudad de Santa Fe, a los ocho días del mes de agosto del año dos mil siete, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores M.A.G., R.F.G., M.L.N., R.L.V. y por el señor Juez de Cámara doctor L.A. De Mattia, con la Presidencia del titular doctor R.H.F., a fin de dictar sentencia en los autos caratulados 'MALVICINO S.A.

contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN' (Expte. C.S.J. nro. 812, año 1995), de conformidad con el acuerdo celebrado el día primero del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor N. dijo:

I.1. La firma M.S.A. deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe a los fines de que se declare la ilegitimidad de los decretos 3199/93, 3200/93 y 2530/95. Solicita que, a consecuencia de ello, se disponga la vigencia del decreto 4091/86 y de las resoluciones del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda -y, en su caso, del Ministerio de Hacienda y Finanzas- que se hayan dictado como consecuencia de este último decreto, como así también del decreto 4026/90.

Relata que, integrando un consorcio con la firma 'TECSA S.A.', resultó ganadora del concurso de precios N° 199/86, referido a la construcción de la obra 'I.O.009 Línea Media Tensión Calchines - El Pozo' del departamento Capital de la provincia de Santa Fe. Dice que la adjudicación respectiva fue dispuesta por resolución N° 2238/86.

Señala que el plazo de ejecución de 6 meses fue sucesivamente ampliado por la comitente.

Indica que durante la vigencia del contrato, la E.P.E. pagaba los certificados en mora, y que, a consecuencia de ello, se fijó para el pago de los intereses moratorios el procedimiento establecido por el art. 71 de la ley 5188 (de Obras Públicas), modificado por ley 9594 del 13 de diciembre de 1984 y según lo disponía el decreto N° 4091/86 que reglamentaba esta ley.

Afirma que la deuda mantenida por la E.P.E. fue consolidada y renegociada según el procedimiento de consolidación que instituía el decreto 4026/90, reglamentario de la ley 10.472.

Con posterioridad a ello -continúa- la Provincia, a través del Poder Ejecutivo, emitió los decretos 3199/93 y 3199/93, ambos de fecha 10 de noviembre de 1993. Refiere que el primero dispone en su artículo 1 la anulación de los decretos 4784/84 y 4091/86 y todas las resoluciones ministeriales que se hubieran expedido como consecuencia de los mismos; por su artículo 2, dispone la anulación de los actos administrativos individuales y contratos que reconozcan el pago de una suma de dinero, cualquiera fuera el instrumento que la documente y cuyo monto se haya determinado con fundamento en las normas anuladas en el artículo primero. Por el art. 3, se establece que los efectos individuales de la anulación dispuesta en los artículos precedentes se determinarán previo ejercicio del derecho de defensa de los particulares cuyas acreencias se fijaron con fundamento en las disposiciones anuladas, y que los organismos administrativos practicarán las liquidaciones de dichas acreencias en base al índice de precios al consumidor nivel general, con más un 8% de interés anual, debiendo correr traslado por diez días hábiles a los interesados, de los importes resultantes. Finalmente, un tercer párrafo establece que dicho procedimiento debía culminarse antes del 31 de diciembre de ese año.

Por su parte, expone que el decreto 3200/93 disponía que quedaban comprendidos en esas disposiciones los organismos pertenecientes a la Administración provincial centralizada y descentralizada y que en el caso de surgir una acreencia en favor del particular, la misma sería atendida con pagarés con vencimiento a los sesenta meses de la fecha de emisión, pudiendo los títulos ser rescatados con anterioridad por licitación y ser utilizados como medio de pago en las privatizaciones. También destaca que este decreto establecía que en caso de disconformidad del acreedor con la determinación de la deuda, se aplicarán los artículos 1, 3, 7 y concordantes de la ley nacional 23.928.

Asevera que el 31 de agosto de 1994, recibió el traslado de las liquidaciones practicadas 'supuestamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del decreto 3199/93' (foja 66 vto.), acompañándose a modo de anexo el texto del decreto 3199/93 y modificatorios.

Expone que dentro de los diez días hábiles -tal como lo indicaba el artículo 3, segundo párrafo de la norma que cuestiona- efectuó dos presentaciones: un recurso de revocatoria contra los decretos 3199/93 y 3200/93; y una impugnación de la liquidación practicada. Dice que solicitó traslado de las actuaciones y suspensión de plazos; y que el procedimiento culminó parcialmente, ya que la E.P.E. no ha decidido absolutamente nada respecto de la impugnación de las planillas liquidatorias, con el dictado del decreto 2530/95, que desestimó el recurso de revocatoria. Indica que la negación de los argumentos de dicho acto constituyen los fundamentos de su demanda.

Bajo el título 'admisibilidad formal del recurso', cuestiona el decreto 2530/95 en cuanto rechaza la revocatoria por razones de temporaneidad. En este sentido, destaca que la Administración entendió que el plazo para impugnar los decretos 3199/93 y 3200/93 -de diez díasdebía contarse a partir de la publicación de dichos actos.

Considera que dicho criterio resulta ilegítimo, por cuanto las normas del decreto-acuerdo 10.204/58 refieren exclusivamente a actos de alcance particular, que se notifican, y no a actos generales, que se dan a conocer con la publicación. Dejando en claro que la Provincia no lo había notificado de los decretos 3199/93 y 3199/93, señala que el Gobernador confunde 'notificación' con 'publicación', y que no resulta válido sostener que esta última cumple la misma función y tiene los mismos efectos que la primera.

Entiende que la cuestión debe resolverse mediante la analogía, acudiendo al ordenamiento nacional -método que, según dice, habría sido propiciado por este Tribunal en la causa 'A.'-. Señala concretamente que la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos admite como válida la impugnación del acto general a través del cuestionamiento al acto de aplicación, criterio que habría sido aplicado por esta Corte en la causa 'Ingino'.

Concluye en este punto que la revocatoria debió haber sido considerada temporánea.

En lo atinente al fondo del asunto, postula dos agravios fundamentales: la legitimidad de los decretos derogados -por una parte- y la incompetencia del Poder Ejecutivo para ejercer el control de constitucionalidad de leyes -por otra-.

Con relación al primer aspecto, señala que los argumentos vertidos por la Administración provincial 'lejos de demostrar que el contenido de la norma era ilegítimo, siguen haciendo hincapié en cómo el mismo fue aplicado a través de las resoluciones ministeriales (las que tampoco se apartaron del procedimiento instaurado por la ley y el decreto cuestionado)' (foja 73).

Asevera que el decreto 4091/86, al reglamentar el artículo 71 de la ley 5188 -que trata sobre la mora de la Administración en el pago de certificados de obra pública-, lo hizo legítimamente, sin exceder el marco de la ley. Explica que, en el caso de que el contratista optara por cobrar intereses corrientes vencidos, la tasa a que aludía la reglamentación era la misma que mencionaba la ley (tasa efectiva anual vencida que el Banco Provincial de Santa Fe aplica normalmente en sus operaciones activas con certificados de obra); y que 'la tasa efectiva anual promedio ponderada ('T.E.A. p.p.') establecida en el inciso 'a' del artículo 1 del decreto 4091/86 no se contrapone a la disposición legal, ya que en todo momento sigue su directriz, aplica el mismo método y sólo la completa en un supuesto de vacío del texto legislativo ... En efecto, de la existencia de diversas tasas para el mismo tipo de operación, sin la disposición reglamentaria, queda el interrogante de cómo se hubiera determinado la tasa aplicable, y por ende, la ley hubiera permanecido sin posibilidad de ser cumplida' (foja 74).

De ello colige que lo ilegítimo, en todo caso, no fue su normativa, sino la aplicación que de la misma pudieron haber hecho los organismos administrativos de la Provincia; y que constituye una falacia sostener que el decreto reglamentario pretendía sustituir el sistema legal.

Y también que, siendo plenamente válido el decreto 4091/86, también lo son los decretos, resoluciones ministeriales, actos y contratos, dictados o celebrados en su consecuencia y que a él se ajustaron.

Añade que el Poder Ejecutivo pudo pretender que con el dictado del decreto 3199/93 se anuló también el decreto 4026/90, dictado el 12 de noviembre de 1990, reglamentario de la ley provincial de emergencia económica y reforma del Estado N° 10.472, cuyos procedimientos se siguieron para consolidar la deuda que la E.P.E. mantenía por la obra que origina el reclamo, 'decreto que, obviamente, es también válido, legal, legítimo y eficaz' (foja 75 vto.).

Postula que si el Poder Ejecutivo consideró excesivos los intereses moratorios establecidos en la ley, debió plantear la modificación legislativa adecuada o conveniente para el Estado y la sociedad, y no tomar la justicia por sus manos y reformar la ley a través de un decreto.

Con relación al planteo denominado 'incompetencia del Poder Ejecutivo para derogar la ley 5188' (foja 76), efectúa diversas consideraciones.

Expone que es errado pretender, como lo hace el Poder Ejecutivo, esconder la operación intelectual efectuada en el caso, denominándola como 'aplicación de la ley', cuando en realidad se trata de una genuina interpretación, ya que, mientras que la ley 5188 establecía que los intereses a los que tenía derecho el cocontratante particular era la tasa que aplicara el Banco de la Provincia de Santa Fe en sus operaciones activas con certificados de obra, el...