Límites a la potestad reglamentaria de la administración pública: reforma constitucional, comisión bicameral permanente e inconstitucionalidad

Autor:Jonatan Wajswajn Pereyra
Cargo:Bachiller en Derecho en la Universidad de Buenos Aires (año 2010)
 
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I División de poderes, control de constitucionalidad y su controversia: ¿constituye zona de reserva del órgano jurisdiccional?

Es sabido que nuestra Constitución Nacional ha adoptado el principio de divisiónde poderes, concebido (sin perjuicio de existir antecedentes que se remontan a laantigua Grecia) por Montesquieu en su obra “El Espíritu de las Leyes”.

Tal doctrina parte de la premisa de que todo órgano que detenta el “Poder” estatal tiende a abusar de él. Por ello es que resulta necesario instaurar unsistema de frenos y contrapesos, ejerciéndose –entre los órganos del Estado- uncontrol recíproco; en pos de la libertad política del hombre.Asimismo, tal Poder –que es único- es distribuido en tres órganos que loejercen –ejecutivo, legislativo y judicial- a través de funciones estatales –legislación, jurisdicción y ejecución-, que les son asignadas por el ordennormativo.

Ahora bien, en la actualidad la detentación de tales funciones estatales (ya que“…el poder del Estado se actualiza en la “función” asignada a sus “órganos” esenciales…”2) se encuentra dada dentro de una perspectiva “material” de lasmismas, esto es, los órganos estatales no son apreciados en la medida de lasfunciones estatales (el órgano legislativo es aquél que ejerce la funciónlegislativa, etc.), sino que es posible percatar la presencia de las tres funcionesestatales en los tres órganos del Estado; y es de tal manera que resulta factible eldictado de normas por parte del poder ejecutivo (ejercicio de la funciónlegislativa), o la cesión del Congreso como órgano enjuiciador político (ejerciciode la función jurisdiccional), etc.Pero, y sin perjuicio del encuadramiento material indicado, debe admitirse queen cada uno de los órganos estatales resultará predominante el ejercicio de unade las funciones.Concentrándonos en el órgano jurisdiccional, concluiremos que,indefectiblemente, la función estatal que predomina en su repertorio deatribuciones es la jurisdiccional; pudiendo tal, ser definida como la actividadestatal que decide controversias con fuerza de verdad legal3.

Ligada al ejercicio de la función jurisdiccional por parte del órgano judicial y como consecuencia de la llamada “supremacía constitucional”, encontramos una atribución constitucional implícita concerniente –en forma exclusiva- a dichoórgano, denominada “control de constitucionalidad”4.

El control de constitucionalidad tiene lugar cuando “…los jueces aplicandeterminados mecanismos procesales instituidos para la defensa de los derechos y principios que la Constitución reconoce y garantiza”5. De manera que cuandolos jueces efectúan el llamado control de constitucionalidad, lo que éstos hacenes confrontar una determinada normativa en conflicto (de jerarquía infraconstitucional) con la Norma Fundamental, y para el caso de que la primera no seatenga a la segunda, se llegará a la necesaria consecuencia de lainconstitucional de la primera.No obstante lo afirmado precedentemente, no debemos olvidar la imposicióndel concepto material de las funciones del Estado, lo que nos conduce aconsultarnos ¿El control de constitucionalidad es una atribución que puede ser ejercida materialmente por los tres órganos del Estado, o a contrario sensu, setrata de una atribución exclusiva del órgano judicial?Desde sus primeros fallos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, hasostenido con ímpetu, sus facultades para ejercer el control de constitucionalidad,posición que ha sido repetida en innumerables oportunidades6, pero ¿Podría unórgano jurisdiccional administrativo llevar a cabo el ejercicio del control deconstitucionalidad? ¿Podría hacerlo un órgano que se encuentra dentro de laesfera del órgano legislativo?Con respecto a ello, la propia Corte ha sostenido en abundantesoportunidades que el control constitucional es una facultad que le corresponde exclusivamente al Poder Judicial; prueba de ello es el caso “Ingenio y RefineríaSan Martín del Tabacal de Salta c/ Salta”7 en donde la Corte se ha expresado enlos siguientes términos: “…cualesquiera sean las facultades que correspondereconocer al poder administrador para dejar sin efecto actos contrarios a lasleyes, no cabe –sin embargo- admitir que sea de su resorte el declarar lainconstitucionalidad de éstas. Ello así porque aceptar semejante tesis importaríadesconocer que el poder judicial, es en última instancia, el único habilitado para juzgar la validez de las normas dictadas por el órgano legislativo, y admitir, enconsecuencia, la posibilidad de que el poder pueda residir y concentrarse en unasola sede”.

Por su parte la Procuración del Tesoro de la Nación, a partir del dictamen delentonces procurador, Dr. Miguel S. Marienhoff8, ha mantenido una posturacongruente a la dispuesta por la Corte: la Administración puede inclinarse a favor de la no aplicación de una norma cuando tal fuera manifiestamenteinconstitucional, y cuando hubieran reiterados pronunciamientos judiciales quedeclaren la inconstitucionalidad de la norma9; pero sin embargo cabe resaltar que esta no cuenta con la atribución necesaria para declarar una normainconstitucional en forma directa.De ello resulta que un órgano administrativo por más que ostente el ejerciciode una función materialmente jurisdiccional no se encuentra facultado a llevar acabo el referido control de constitucionalidad.

En conclusión, el control de constitucionalidad en tanto implica la facultad desubsumir una norma, cualquiera sea, a los preceptos de la Constitución ydeterminar su validez o no, es una atribución propia y excluyente del órgano judicial, y por tal, ésta constituye e integra su zona de reserva. Por zona dereserva debe entenderse al conjunto de facultades constitucionales reservadas para un órgano estatal, las cuales ya no son englobadas dentro del preceptomaterial, y por tanto el ejercicio de estas atribuciones reservadas por un órganodistinto a aquél a cuya esfera pertenecen, llevaría a una violación de la divisiónde poderes.Entonces la facultad que implica el control de constitucionalidad no aparececomo una consecuencia ligada al ejercicio material de la función jurisdiccional;sino que ya nos encontramos en presencia de una atribución, propia y exclusiva, de un órgano del Estado (de allí que sea posible denegar su ejercicio a losórganos administrativos jurisdiccionales).De tal manera, aunque bien se reconoce la posibilidad de que laAdministración pública haga ejercicio de funciones judiciales (conforme el criteriomaterial), tal no implica que sus órganos puedan hacer ejercicio del control deconstitucionalidad. De lo contrario resultaría una severa transgresión al principiode división de poderes: por ello es que nuestra doctrina afirma que al asignarse“…funciones jurisdiccionales a entes administrativos por ley [debe hacérselo] por razones de especialización (v.gr., entes reguladores independientes) pararesolver conflictos regidos por el Derecho Administrativo o “estatutario” (…) habráque atender al estricto cumplimiento de los requisitos que exigen la doctrina y la jurisprudencia (…) para no caer en transgresiones constitucionales violatorias dela separación de poderes”10.

Entonces la cuestión se encuentra ya saldada: “Nuestra Corte Suprema deJusticia ha sostenido de modo firme; y sin excepciones, que el control deconstitucionalidad le corresponde en forma exclusiva y excluyente a losmagistrados integrantes del Poder Judicial de la Nación y de los poderes judiciales de las provincias, cada uno en el ámbito de su respectiva competencia,sin distinción de grado o jerarquía. Esta dispersión de la competencia decontrolar la constitucionalidad de las normas y actos inferiores no implica quehaya distintos criterios en cada tema, ya que la última palabra en el control deconstitucionalidad suelte tenerla –generalmente- la Corte Suprema de Justicia dela Nación”.11

Atento a todo ello, resulta pertinente citar al Dr. Bianchi quien se expresa, entanto a la cuestión, indicando que “…admitir que los jueces tienen legitimaciónpara ejercer el control de constitucionalidad es una tarea ardua, mucho más lo esque la tengan funcionarios administrativos. En rigor, todas las objeciones que el control judicial ha recibido se potencian cuando pensamos en la posibilidad deque un funcionario...

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