Sentencia de Camara Contencioso Administrativo Federal- Sala I, 22 de Octubre de 2015, expediente CAF 021237/2011/CA001

• Fecha de Resolución: 22 de Octubre de 2015
• Emisor: Camara Contencioso Administrativo Federal- Sala I

Poder Judicial de la Nación CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL - SALA I Causa nº 21.237/11 “Intercréditos Cooperativa de Vivienda Crédito y con Ltd c/ INAES – Resol 536/11 (expte 3080/08) y otro s/ recurso directo”

Buenos Aires, 22 de octubre del 2015 Y VISTOS; CONSIDERANDO:

1. Que por resolución n° 536 del 11 de abril de 2011 —dictada en el marco de las actuaciones administrativas nº 4226/11, fs. 355/360 —, el Directorio del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) aplicó a Intercréditos Cooperativa de Vivienda, Crédito y Consumo Limitada (en adelante, la cooperativa) la sanción de retiro de la autorización para funcionar prevista en el art. 101, inciso 3º, de la ley 20.337.

   Para decidir de ese modo, la autoridad de contralor tuvo por acreditada la falta de vigencia en el funcionamiento de la cooperativa de los principios cooperativos básicos, en especial, el principio democrático, contenido en el art. 2, inciso 3º, de la ley 20.337.

   Destacó que el examen de las constancias agregadas a las actuaciones permitía sostener que la insignificante participación de asociados observada en la asamblea celebrada el 11 de abril de 2008 no obedeció a una falta de vocación participativa de éstos sino que fue una consecuencia de maniobras deliberadas de los directivos de la entidad para neutralizar toda posibilidad de participación. Indicó que tal extremo se cristalizó en el hecho de que la convocatoria al acto asambleario no fue notificada a los asociados por ninguno de los modos previstos por la resolución nº 493/87, ni se acreditó la adopción de medidas que garantizasen el conocimiento por los interesados.

   Señaló que la falta oportuna de implementación de asambleas electorales de distrito, además de comportar una transgresión a lo establecido por el art. 50 de la ley 20.337, fue un claro indicio de la inobservancia del principio democrático y que la tardía decisión de la entidad de implementar las asambleas 1 Fecha de firma: 22/10/2015 Firmado por: DO PICO - GRECCO - FACIO, JUECES DE CAMARA - SEC. H.E.G. distritales sólo fue un intento de cubrir una formalidad sin la real vocación de dar participación a los asociados.

   Agregó que, en esa misma dirección, debía ponderarse la metodología que utilizó la cooperativa para captar asociados residentes en el interior del país a través de empresas comerciales o comercializadoras que proveían “clientes” propios como destinatarios de los créditos que prestaba aquella. Sostuvo que los asociados así captados desconocían a la entidad, sus autoridades y carecían de toda posibilidad real de ejercer los derechos sociales propios de su condición de integrantes de una cooperativa.

   A lo antes dicho, sumó la circunstancia de que el libro de registro de asociados nº 2 fue llevado en copiador y con letra de difícil legibilidad, lo que comporta el incumplimiento a la resolución nº 250/82 y un indicio de la inobservancia del principio democrático, al dificultar a los asociados la verificación de los registros obrantes en él.

   Puso de relieve que en los estados contables correspondientes al ejercicio cerrado el 31 de diciembre de 2007 se observó la inexistencia de un proyecto de distribución de excedentes, como así también la omisión de contemplar el fondo asistencial y el de educación y capacitación cooperativa.

   Concluyó que tal situación importó el reconocimiento de un funcionamiento operativo francamente contrario a los principios cooperativos básicos, a la luz de lo reglado por el art. 2º, inciso 6º, de la ley 20.337.

   Remarcó que en la verificación concluida el 23 de junio de 2008 se observó que: i) de la documentación presentada no surgió un proyecto de distribución de excedentes, ni del fondo asistencial, ni del fondo de educación; ii)

   el libro copiador de informes de auditoría no cumplió con la resolución nº 155/80 y no se acreditó la observancia de lo establecido en el art. 81 de la ley 20.337; y iii) el libro copiador diario general nº 4 se encontraba desactualizado.

   Afirmó que la nula participación de los asociados en las asambleas implicó una auto-aprobación de la gestión y de los honorarios del consejo, toda vez que del acta de la asamblea ordinaria efectuada el 11 de abril de 2 Fecha de firma: 22/10/2015 Firmado por: DO PICO - GRECCO - FACIO, JUECES DE CAMARA - SEC. H.E.G.P.J. de la Nación CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL - SALA I Causa nº 21.237/11 “Intercréditos Cooperativa de Vivienda Crédito y con Ltd c/ INAES – Resol 536/11 (expte 3080/08) y otro s/ recurso directo”

   2008 surgía el otorgamiento de remuneraciones a las actividades del órgano de gestión sin especificar ni los beneficios ni los montos asignados.

   En punto a la presunta infracción al art. 115 de la ley 20.337, se estableció que la tasa de interés alcanzaría a un 52% y que, por otra parte, en los préstamos al personal activo bajo la modalidad de descuento directo por CBU no se hizo constar en las solicitudes la tasa aplicable ni la fecha. Entendió que tal modalidad podría eludirse el control del tope de retenciones sobre haberes.

2. Contra esa decisión, la cooperativa interpuso el recurso de reconsideración facultativo previsto en el art. 100 de la ley 20.337 —que fue denegado por la resolución nº 3903 del 15 de diciembre de 2011 (fs. 98/107)— y el recurso judicial —previsto en los arts. 16 y 103 de esa ley— ante esta cámara (fs. 3/48).

   Solicitó la nulidad de la resolución nº 536/11 con sustento en que:

   1. El INAES ejecutó el contenido del acto administrativo que impugna con carácter previo a su notificación, lo que configura la existencia de una vía de hecho lesiva de las garantías constitucionales.

   2. El organismo de contralor no observó la regla general dispuesta por la resolución INAES nº 1918/2004, cuyo art. 3º establece que la infracción al art. 46 de la ley 20.337 (depósito de sumas destinadas al “Fondo de Educación y Capacitación Cooperativo”) únicamente puede traer aparejada una sanción de multa, cuyo monto será equivalente a la suma no afectada.

   3. En el caso medió un error esencial que excluye la voluntad de la administración, toda vez que los hechos invocados al tiempo de la emisión de la resolución apelada son inexistentes y no se tuvo en cuenta que su parte:

      Fecha de firma: 22/10/2015 Firmado por: DO PICO - GRECCO - FACIO, JUECES DE CAMARA - SEC. H.E.G. 1. Abandonó las operaciones crediticias a través de las empresas comercializadoras.

      2. Asignó al ejercicio 2008 los excedentes distribuibles del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 2007 y corrigió la omisión de contemplar las inversiones del “Fondo Asistencial y de Educación y Capacitación Cooperativo” en los posteriores balances de cierre.

      3. Dejó de lado el otorgamiento de préstamos al asociado activo mediante la modalidad de descuento directo por C.B.U. de la cuenta sueldo.

      4. Dictó el reglamento de asambleas distritales en respuesta a la observación efectuada por el INAES y, a partir de ese momento, comunicó a los asociados la convocatoria de asambleas por todos los medios posibles y publicaciones en periódicos locales de conocida circulación en cada uno de los distritos.

      5. Fue desoída por el INAES en cuanto consideró que la ausencia de asociados en las asambleas implicó una auto-aprobación de la gestión y de los honorarios de los miembros del consejo de administración, cuando en verdad los miembros del consejo presentes en la asamblea del 11 de abril de 2008: i) se abstuvieron de votar la aprobación de los balances, memorias y demás estados contables y ii) las retribuciones se asignaron solamente a dos miembros del consejo —por un valor mensual de $ 3.000—, lo que equivale a un modesto viático.

   4. El INAES expidió un certificado de vigencia de la matrícula el día 13 de septiembre de 2010 a los efectos de ser presentado ante la ANSES (resolución nº 905/08 ANSES), en el que hizo constar que la cooperativa observaba las cláusulas estatutarias descriptas de su objeto social y había dado cumplimiento “(…)con la remisión de la documentación obligatoria exigida por este Instituto respecto a los últimos cinco ejercicios”, lo que contradice sus propios actos, ya que el documento en cuestión abarcó la consideración del ejercicio económico objeto de la verificación pública (ver anexo I).

      Fecha de firma: 22/10/2015 Firmado por: DO PICO - GRECCO - FACIO, JUECES DE CAMARA - SEC. H.E.G.P.J. de la Nación CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL - SALA I Causa nº 21.237/11 “Intercréditos Cooperativa de Vivienda Crédito y con Ltd c/ INAES – Resol 536/11 (expte 3080/08) y otro s/ recurso directo”

   5. En ninguna oportunidad las asambleas generales fueron tachadas o impugnadas y/o declaradas irregulares a los fines administrativos por el INAES y siempre fueron comunicadas al organismo de control, “como mansamente lo reconociera el certificado emitido, el 13 de setiembre de 2010”.

   6. Las atribuciones conferidas por la ley 20.337 a la autoridad de aplicación —en especial, la facultad de fiscalización— no tiene carácter puramente represivo sino eventualmente correctivo, ya que la ley está

      inspirada en el principio de preservación del sujeto cooperativo. Desde su creación, la cooperativa no recibió ningún tipo de sanciones ni sus actos fueron declarados irregulares o ineficaces.

   7. La demandada interpretó erróneamente las normas que rigen la actuación de la cooperativa y al graduar la sanción se apartó de la regla que contiene la ley 20.337, en el art. 101, penúltimo párrafo, al incurrir en exceso de punición que vicia el elemento finalidad del acto...