Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 20 de Febrero de 1996, expediente Ac 53946

• Presidente: Pisano-Laborde-Negri-Hitters-San Martín
• Fecha de Resolución: 20 de Febrero de 1996
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL:

1. Contra la sentencia de la Excma. Cámara Primera de Apelación en lo Civil y Comercial de San Isidro, S. Segunda, que declara la inconstitucionalidad de la ley 11.192 (fs. 1004/1007), la Fiscalía de Estado interpone recurso extraordinario de inconstitucionalidad, postulando se deje sin efecto la resolución recurrida y se declare la constitucionalidad y aplicabilidad al caso de la normativa de consolidación aludida.

2. He de señalar, en primer lugar, que una situación de emergencia como la que motivó el dictado de las leyes 23.696 y 23.967, en el orden nacional, y 10.867, en el provincial, legitiman en mi criterio la consolidación de la deuda pública interna, como lo han dispuesto la ley 23.982 y la 11.192 de Buenos Aires. Es el reconocimiento a situaciones excepcionales que, en determinados casos y con arreglo al principio de razonabilidad, posibilitan transitoria postergación del derecho de propiedad (cfr. C.S., E. c/ L. de Renshaw, Fallos 137-147 y precedentes que le sucedieron).

   Pero esa potestad reconoce limitaciones. El art. 19 de la ley 23.982 dispone:"Las Provincias podrán consolidar las obligaciones a su cargo que reúnan las condiciones establecidas en el art. 1. Las normas legales locales respectivas no podrán introducir mayores restricciones a los derechos de los acreedores que las que la presente ley establece respecto de las deudas del sector público nacional".

3. El texto transcripto permite formular las siguientes consideraciones:

   A) La demandabilidad al Estado y la propia ejecución de las sentencias condenatorias atañe al cumplimiento de las obligaciones, temática de derecho común (art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional), y apunta a preservar lo conducente a la prosperidad del país, el adelanto y bienestar de todas las provincias (inc. 18, ídem), zona igualmente propia de la esfera nacional. Descansando en tales premisas, el legislador de la ley 23.982 ha entendido desenvolverse en un ámbito propio. De allí que en la primera parte del citado texto haya facultado a las Provincias a dictar una norma similar.

   B) Con base en dicho facultamiento, la Provincia bien pudo omitir toda consolidación. Mas en caso de disponerla, encontró claramente circunscripto su accionar:la regulación local no podrá introducir mayores restricciones que las que establece la ley 23.982.

   C) Consecuentemente, a efectos de arribar a conclusiones en torno a la legitimidad del régimen consolidatorio generado por la ley 11.192 en materia de pago de la indemnización expropiatoria, se impone el análisis de igual punto en relación a la ley nacional 23.982.

4. He tenido oportunidad de examinar esta cuestión, en ocasión de pronunciarme, como Juez de la Cámara Federal de La Plata, en la causa "H.J. y otros c/ Dirección Nacional de Vialidad", (sentencia del 11-8-92, publicada en J.A., boletín del 31-3-1993, p. 14 y sgtes., con nota de P.B., así como también integrando la S. III de la Cámara Segunda de Apelaciones de este Departamento en autos "Bavinorte S.A. c/ Provincia de Buenos Aires s/ expropiación" (sentencia del 14-11-94; causa B 77.205).

   Allí señalé, -y ahora reitero-, que la normativa sancionada como ley 23.982 contenía la siguiente previsión:"También quedan excluídos del régimen de la presente ley, el pago de las indemnizaciones por expropiación por causas de utilidad pública o por desposesión ilegítima de bienes, así declarada judicialmente con sentencia pasada con autoridad de cosa juzgada". Ahora bien, mediante el decreto 1652/91 (art. 1), el Poder Ejecutivo observó la exclusión transcripta, fundamentando el veto parcial en las motivaciones que emergen de los párrafos 2, 3, 4 y 5 de sus considerandos.

   Una primera interpretación del problema permitiría afirmar que no habiendo cobrado vigencia la excepción contemplada por el art. 1, última parte, ley 23.982, ha de seguirse inexorablemente que la indemnización expropiatoria queda aprehendida en el régimen de consolidación de la deuda pública. Pero este criterio, que se detiene tan sólo en el análisis de la ley 23.982 y su decreto, deja de contemplar la incidencia del marco jurídico específico que concierne a la expropiación, a saber: la ley 21.499 y fundamentalmente, la propia Constitución Nacional. De allí que se entienda indispensable ahondar el examen.

   A) La especificidad de la materia expropiatoria determina igualmente una regulación particularizada. En Fallos, 238-335, el más Alto Tribunal de la Nación ha recordado la mención de V.S. en la nota al art. 1324, en cuanto dejó aclarado que "la ley especial fijará todas las condiciones de la expropiación para determinar y pagar el precio, como también lo que ha de expropiarse". Sosteniendo además que "siempre en el país, en el orden nacional, la expropiación se ha regido por ley especial, desde la 189, anterior a la sanción del Código Civil, y en el orden provincial por sus leyes locales, prescindiendo de las normas del Código Civil".

   Recordando sus precedentes de Fallos, 93-219, y 97-408, expresó también allí que la expropiación no es materia regida por el Código Civil, y las leyes que la regulan no están comprendidas en la atribución concedida al Congreso para sancionar los Códigos, pudiendo las provincias dictar las leyes que reglamenten el instituto expropiatorio. Concluyendo que la expropiación, como institución de derecho público, está regida por principios propios.

   B) Esos principios propios, en lo que aquí interesa, vienen dados en primer lugar por la Constitución Nacional, cuyo art. 17 dispone que la expropiación por causa de utilidad públicadebe ser previamente indemnizada. El carácter previo, en consecuencia, se constituye en elemento principalísimo, de estirpe constitucional, consagrando un derecho del propietario y una limitación impuesta al Estado. Así lo ha sido desde las Leyes de Partidas: "dándole cambio por ello primeramente" (Part. 3a., tít. XVIII, ley 31; confr. V.B., "Derecho Administrativo", t. 6, n. 851, C.P. 309).

   C) En segundo término, tales principios específicos emergen de lo dispuesto en el art. 12 de la ley 21.499:"La indemnización se pagará en dinero en efectivo,salvo conformidad del expropiado para que dicho pago se efectúe en otra especie de valor".

   Como expresa M., (Tratado, t. 4, n 1377, e, págs. 304 y sgtes.), "se explica que dicha indemnización deba ser pagada en dinero efectivo, porque la expropiación apareja para el expropiante la obligación de indemnizar, lo que ha de efectuarse en dinero (moneda), ya que sólo éste, por principio, extingue las obligaciones con fuerza de pago. El requisito de que tal pago deba realizarse en dinero fluye implícito de la exigencia constitucional de una indemnización previa, la que entonces debe efectuarse mediante dinero, dado el objeto y finalidad de éste. La moneda es, oficialmente, la medida de los valores, aparte del valor que ella misma representa". Y continúa: "en nuestro orden jurídico, salvo conformidad del expropiado, la referida indemnización no puede tener lugar en especie, ni mediante títulos, bonos o papeles de crédito público. Semejante forma de pago, que tiene caracteres de una forzada permuta, -entrega de una cosa en reemplazo de otra cosa-, no está autorizada por la Constitución, ni es la manera normal de extinguir obligaciones. En los supuestos de expropiación, los títulos o papeles de crédito público, constitucionalmente no son medios de pago de la respectiva indemnización. La ley formal no podría obligar a que el expropiado, a título de indemnización, reciba otra cosa que dinero efectivo, pues la materia expropiatoria está sustancialmente regida por la Constitución Nacional y no por las leyes formales. Estas deben respetar no sólo la letra sino también los principios de la Constitución".

   Adviértase que ya V.S., en la nota al art. 2511 del Código Civil había expresado: "La indemnización debe consistir exclusivamente en una suma de dinero, debe ser previa... y no puede subordinarse a una eventualidad".

   D) Si conforme a las reglas especiales aplicables a la expropiación, la indemnización ha de ser previamente indemnizada y satisfecha en dinero, no cabe sino concluir que la ley 23.982, regulatoria de la forma de cancelación de las deudas públicas, que posee un alcance general o global, cede en materia expropiatoria...