Inactividad de la Administración Pública: el silencio administrativo y su régimen en la legislación Argentina

• Autor: Victoria Giss
• Cargo: Alumna de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Argentina

I Introducción

Silencio administrativo es sinónimo de inactividad formal de la administración la que, a su vez, puede definirse como la ausencia de pronunciamiento dentro de un proceso administrativo¹. Otras definiciones, como la de González Navarro intentan un mayor grado de especificidad al conceptualizar el silencio a partir de su naturaleza jurídica para sostener que se trata de una "ficción que la ley establece en beneficio del interesado y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquél cuando la Administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los demás requisitos exigidos por la ley´. Sin embargo, la doctrina no es unánime respecto a este punto,encontrándose doctrinarios que afirman que la naturaleza jurídica del instituto es la de ser una ficción², una presunción³, una infracción⁴ o un verdadero acto⁵. A favor de la primera postura parece decidirse la legislación argentina y gran parte de la doctrina al observarse los efectos estrictamente procesales del instituto y su previsión como beneficio que el particular puede utilizar y no como una verdadera resolución o acto administrativo que exteriorice la voluntad de la Administración.

Se afirma que la emisión del acto administrativo ante la petición del administrado constituye una carga para la Administración Pública y que los medios arbitrados por la legislación tienen por finalidad subsanar su incumplimiento. Si bien ambas afirmaciones son ciertas, más cierto aún es el fundamento profundo del instituto del silencio administrativo: el derecho del ciudadano de peticionar a las autoridades. Cuando el administrado en ejercicio de su derecho deduce una pretensión, la falta de resolución expresa por parte de la Administración Pública se constituye en el génesis de una ficción que transforma lainactividad en estimatoria o denegatoria de la petición habilitando la vía impugnatoria. Losconstituyentes de 1853 consagraron de modo expreso el enunciado derecho en el artículo 14del texto constitucional. Casi un siglo y medio más tarde, los convencionales constituyentes de1994 incorporaron con jerarquía constitucional tratados internacionales de Derecho Humanosque ratifican el derecho de petición⁶. De modo más específico, el derecho a deducir pretensiones por parte del administrado y la consecuente obligación de pronunciarse de la Administración han sido enunciados en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos⁷ en diversas disposiciones. Así, el artículo 1º, inciso f, apartado 3º de la ley estipula el derechode los particulares a que sus pretensiones se resuelvan mediante resolución fundada; elinciso e, apartado 1º de la misma disposición establece la obligatoriedad de los plazos paralos interesados y para la Administración, el artículo 3º prevé la obligatoriedad del ejercicio dela competencia por parte de las autoridades y órganos de la Administración y, finalmente, elartículo séptimo cuenta entre los requisitos de validez de los actos administrativos que éstosdecidan todas las peticiones formuladas.

II Régimen de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos

De modo previo debe efectuarse una doble distinción doctrinaria respecto a lasmodalidades del silencio administrativo según los efectos que el ordenamiento le atribuya o laforma en que se tenga por configurado.

En principio es posible diferenciar entre los sistemas de silencio ficto y silencio derecho:el primero convierte la ausencia de pronunciamiento en un acto denegatorio; el segundo laconstituye en una situación jurídica que autoriza al administrado, y sólo a éste, a considerar denegada su petición caso contrario sobrevendrá, eventualmente, resolución expresa de la Administración dada la obligatoriedad del ejercicio de la competencia.

En segundo término, el silencio puede tener efectos positivos o negativos. El silenciopositivo construye la ficción de la estimación total de la pretensión deducida por el interesado,mientras que la atribución de efectos negativos constituye la presunción de su denegación.

El régimen de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos relativo al silencioestá contenido en su artículo décimo que dispone:

"El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran deella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposiciónexpresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencidoel plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración".

En el marco de las precedentes categorizaciones, el sistema argentino atribuye a lainactividad administrativa las características del silencio derecho⁸ de efectos negativos. Elartículo 10 de la ley establece dicha caracterización de forma clara al disponer que elsilencio o ambigüedad de la Administración se interpretarán como negativa y que lamodalidad positiva es excepcional y condicionada a que una norma jurídica expresamenteprevea ese carácter.

El artículo 10 LNPA establece de modo general y en ausencia de normas especialeslos requisitos para que se configure el silencio. En primer lugar la demora de la Administraciónpor el plazo de 60 días computado de conformidad con el artículo 1, inciso e, ap. 2º⁹ y desdela recepción del escrito del interesado, para que la Administración resuelva la petición deladministrado. La fecha inicial de planteamiento de la solicitud es la que origina la iniciación delcómputo para la consumación del silencio desde la recepción por el órgano administrativocompetente de la petición del particular que determinará la obligación de resolver,exceptuando los supuestos en que la administración deba suplir deficiencias o se requierantrámites técnicos. Vencido el mencionado plazo, el interesado requerirá pronto despachocomo medio de denunciar la mora administrativa. Transcurrido un nuevo plazo de 30 días y sila inactividad resolutiva persiste, se considera que existe silencio de la Administración. Demodo sintético puede concluirse que el instituto en estudio requiere para su configuración de:a) el transcurso del plazo establecido, b) la denuncia de la mora administrativa y c)cumplimiento del plazo complementario. Esto sin prejuicio de los requisitos contenidos ennormas específicas como las que prevé el Reglamento de la LNPA para los recursos de reconsideración, jerárquico y alzada para los que se prescinde del pronto despacho (artículos86 y 87, 91 y 98 respectivamente)

El cumplimiento de los plazos resulta imprescindible para que la ficción legal cumplasus efectos, hecho que priva de efectos la...