Sentencia nº DJBA 156, 243 de Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, 6 de Abril de 1999, expediente B 57150

• Presidente del tribunal: Hitters-de Lázzari-Pettigiani-Pisano-Ghione
• Fecha: 06 Abril 1999
• Número de expediente: B 57150
• Número de sentencia: DJBA 156, 243

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a seis de abril de mil novecientos noventa y nueve, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Hitters, de L., P., P., G., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 57.150, "Humbertmann S.R.L. contra Municipalidad de C.. Demanda contencioso administrativa".

A N T E C E D E N T E S

1. La firma Humbertmann S.R.L. promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de C. procurando la anulación de los decretos 8864, 8928, 8961 y 8960, dictados por el Intendente comunal mediante los que se adjudicara la obra denominada "Ejecución y montaje de la infraestructura necesaria para el suministro de Gas de la ciudad de Colón", en el marco de la licitación nro. 1/95 celebrada por dicho municipio.

   Pide que se dejen si efecto los actos impugnados y se le abone una suma de dinero en concepto de reparación patrimonial, con costas.

2. Corrido el traslado de ley la Municipalidad de Colón opuso reparos formales al progreso de la demanda y la contestó solicitando el rechazo de la misma en todas sus partes.

3. Agregadas la actuaciones administrativas sin acumular al igual que las remitidas al expediente B. 56.732, "Cielmec S.A. contra Municipalidad de Colón" (fs. 77), los cuadernos de prueba y los alegatos de ambas partes; encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia se resolvió plantear y votar las siguientes

   C U E S T I O N E S

   1a.) ¿Procede formalmente la demanda?

   En caso afirmativo:

   2a.) ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I O N

   A la primera cuestión planteada, el señor J. doctorH. dijo:

   1. La Municipalidad de C. se opuso al progreso de la acción, sosteniendo que este Tribunal resulta incompetente para conocer y decir en la presente pues el acto de preadjudicación ha llegado firme como antecedente directo de la adjudicación.

      Manifiesta que el acto de preadjudicación sólo comporta una decisión preparatoria, constituyéndose en el antecedente directo e inmediato de la posterior adjudicación y así la falta de impugnación judicial de tal decisorio impide a la actora alzarse contra la resolución adjudicataria.

      Señala que contra el acto de preadjudicación -del 5-VII-95- la actora interpuso recursos de revocatoria y nulidad -resueltos por decretos 8298/95 y 8960/95- y ante la falta de impugnación judicial tempestiva de los denegatorios, el primero devino firme.

      Asimismo afirma que contra la decisión de adjudicación se ha deducido una innecesaria revocatoria que no interrumpió el plazo previsto por el art. 13 del Código de Procedimiento de lo Contencioso Administrativo , y por tanto la demanda resulta extemporánea.

      Por último concluye que el plazo de treinta días para deducir la acción contencioso administrativa comenzó a correr desde la notificación del acto de adjudicación y no desde la comunicación del acto denegatorio del recurso de revocatoria.

   2. Corrido el traslado a fs. 101, la firma actora contestó el reparo formal sosteniendo que el acto de preadjudicación no es un acto administrativo sino uno de los llamados preparatorios de la decisión final, cual es la adjudicación.

      Colige que el acto definitivo -en los términos de los arts. 1º y 28 del Código de Procedimiento de lo Contencioso Administrativo- resulta ser el de adjudicación pues causa estado y termina la posibilidad de debate frente a la Administración; por tanto éste es el susceptible de impugnación judicial.

      Por último y respecto a la innecesariedad del recurso de revocatoria frente al acto adjudicatario, afirma que tanto las normas rituales concebidas en los arts. 1º y 28, como la doctrina de este Tribunal, indican la necesidad de interponer -el mentado- recurso administrativo como presupuesto de la demanda contencioso administrativa.

   3. Con anterioridad al tratamiento de la cuestión propuesta, creo oportuno resaltar ciertas consideraciones conducentes para la resolución del tema planteado.

      La firma actora cuestiona en estos actuados los actos administrativos que la excluyeron de la licitación pública 1/95 tramitada para la ejecución de la obra "Ejecución y montaje de la infraestructura necesaria para el suministro de Gas de la ciudad de Colón", y como consecuencia el acto de adjudicación a otro oferente.

      Se trata del supuesto típico del oferente desplazado en el procedimiento de selección. La situación se ubica en el período previo a la formalización del vínculo contractual; más precisamente durante el lapso de elaboración del consentimiento.

      En dicho período si bien gobierna la voluntad unilateral de la Administración, la sujeción al principio de legalidad determina que toda actuación estatal se encuentre acorde a las normas previstas en los pliegos de Bases y Condiciones que encauzan el procedimiento de selección del contratista.

      Existe un deber de conducta y su correlato de exigibilidad por parte del particular con respecto a la estricta aplicación del conjunto de normas que sirven de base al trámite.

      Así en reiterados precedentes este Tribunal ha sostenido que el cuestionamiento de decisiones administrativas adoptadas en el marco de un procedimiento de selección de contratistas de la Administración por parte de oferentes desplazados, constituye una materia propia de la competencia contencioso administrativa en tanto aquéllos son titulares de una situación jurídica administrativa exclusiva y excluyente, que se configura al presentarse a un procedimiento reglado y formular su oferta conforme a esas normas (B. 50.802, "Grecco", 17-III-87; B. 51.000, "Zata- rain", 24-III-87; B. 52.290, "R.", 21-III-89; B. 53.659, "M.", 12-III-91; B. 51.573, "B.", 24-III-92; B. 50.701, "A.", 29-XII-92; B. 53.823, "Casco", 9-III-93; B. 55.210, "C.C.", 27-VII-93; B. 50.137, "Boulic", 31-V-94; B. 56.504, "Fuchs", 24-X-95; B. 55.879, "Lecon", 4-III-97; B. 58.360, "Hecno S.R.L.", 19-VIII-97; B. 58.912, "Cassanelo", 24-II-98).

      Tal condicionamiento normativo asegura la transparencia del trámite y también compromete a la Administración con un alto grado de diligencia en todos los actos preparatorios del acuerdo de voluntades.

   4. 1. La oposición al progreso formal de la demanda discurre -en primer lugar- en cuanto al acto que debía ser materia de impugnación judicial por parte del oferente que ha sido desplazado de un procedimiento de selección, y por el otro, en la innecesariedad de la revocatoria contra la decisión final del Intendente que dispone la adjudicación.

      Es decir, si el oferente debió -una vez agotado el tramite frente a la Administración- impugnar judicialmente o no el decreto 8864/95 que preadjudicó la obra licitada a otro participante, con su consecuente desplazamiento -por cuanto a partir de allí comenzaría a transcurrir el plazo previsto en el art. 13 del Código de Procedimiento de lo Contencioso Administrativo-; o si por el contrario el término para demandar comienza a partir de terminado el debate ante la comuna en punto al acto de adjudicación.

2. Pienso que para dirimir el dilema es necesario considerar la situación del particular afectado frente a los actos de preadjudicación y adjudicación respectivamente. Adelanto mi opinión en favor del enjuiciamiento tanto de uno como del otro.

   En efecto a partir de la reseña efectuada de los precedentes de este Tribunal, no caben dudas que los oferentes tienen la posibilidad de acudir -una vez sustanciado el trámite frente a la Administración- a la instancia contencioso administrativa a fin de enjuiciar el acto que los desplaza de la puja licitatoria.

   Estimo que resulta insustancial la distinción que se propone por vía de excepción pues la situación del particular afectado se ubica -en cualquiera de los casos- en un tiempo anterior a la formalización del contrato, como se expuso anteriormente.

   En dicho período la sujeción de la Administración al principio de legalidad determina, que toda la actuación estatal se encuentre acorde a las normas previstas en los pliegos de Bases y Condiciones que encauzan el procedimiento de selección del cocontratista.

3. A partir de tales premisas resulta superfluo el análisis propuesto, en tanto el acto que preadjudicó los trabajos, como el que posteriormente adjudicó la obra son susceptibles de generar agravio -al ser los que desplazan al particular de la puja- y por ende de ser enjuiciados en instancia contencioso administrativa indistintamente (v. precedentes citados).

   En definitiva, el acto final es el que resuelve definitivamente la adjudicación de la licitación, no obstante la existencia de un trámite intermedio de preselección (art. 15 del pliego de bases y condiciones).

   El caso en debate debe subsumirse en la situación descripta por la doctrina de este Tribunal.

4. El cuestionamiento alcanza los criterios -análogos y consecutivos tanto en la preselección, como en la selección final: arts. 15 y 16 del pliego- tenidos en cuenta tanto para otorgar la obra en el momento de la resolución final, como los que sirvieron para desplazarlo en oportunidad de la calificación de aptitudes en compulsa.

   Tanto uno como otro planteo no pueden ser abordados sino en oportunidad de examinar el fondo del asunto.

   Un temperamento contrario importaría...