Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 30 de Junio de 2003, expediente B 63279

• Presidente: Cafferatta-Cappello-Servini-Montone-Muguerza-Perez Catella-Tedesco
• Fecha de Resolución: 30 de Junio de 2003
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

Dictamen de la Procuración General:

La Sra. A.G.F., por propio derecho, en su car cter de docente dependiente de la Dirección General de C.ura y Educación de la Pcia. de Buenos Aires, promueve la presente acción de amparo contra la P.incia de Buenos Aires, toda vez que con el dictado de la Ley 12.727 y del Decreto Reglamentario 2023, se dispuso reducciones en los salarios y, por otra parte, se dispuso la suspensión por un año del cómputo de la antigüedad a los efectos de las bonificaciones por tal concepto. Por último solicita la declaración de inconstitucionalidad de las mencionadas normas. (v. fs. 13 /16).

Respecto a la legitimación activa de la aquí actora, nada debo observar en atención a lo dispuesto en los arts. 5 inc. a) y art. 6 de la Ley 7166.

En este estado de las actuaciones corresponde emitir la vista conferida (fs. 87).

Intervención del P.:

Como cuestión liminar, debo señalar a V.E. que mi actuación no se encontraría comprometida a tenor de lo dispuesto en la ley 7166.

Sin perjuicio de ello, razones de seguridad jurídica y de economía procesal me llevan a dictaminar en la presente causa. En atención a lo previsto en el artículo 687in finedel Código Procesal Civil y Comercial, habi‚ndose cuestionado la constitucionalidad de una ley provincial, resulta procedente la intervención de la Procuración General (M.P.L.- Sosa y B.: Codigos procesales en lo civil y comercial, Ed. P. y A.P., Bs. As. 1977, T.V., p. 955).

Con relación a la pretensión actora, soy de la opinión que la acción promovida no puede prosperar, por las razones que a continuación paso a desarrollar.

Antecedentes Legislativos:

Por ley Nacional N.. 25.344, (B.O.N. 21-XI-2000), el Estado Nacional declaró la emergencia económica financiera e invitó a las P.incias y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a sus t‚rminos. En tal sentido con fecha 10 de abril del 2001, la P.incia de Buenos Aires celebra con la Nación el Acuerdo para el Crecimiento, el Mejoramiento para la competitividad de la Economía, la Preservación del Cr‚dito Público y el Equilibrio F., comprometi‚ndose progresivamente al saneamiento de sus cuentas públicas.

Con fecha 4 de julio del 2001, se celebran nuevos compromisos para garantizar los objetivos planteados, comprometi‚ndose la P.incia a producir una baja adicional de su gasto primario para el segundo semestre del actual ejercicio presupuestario, y a emitir instrumentos de cancelación de obligaciones para el pago de sus compromisos.

Con fecha 15 de julio del 2001, Buenos Aires suscribe el compromiso por el D‚ficit Cero ante la situación patente de la crisis financiera provincial.

El 17 de julio de 2001, el Presidente de la Nación y el resto de los Gobernadores de P.incias suscriben el Acuerdo denominado Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República Argentina por el que todas las provincias se comprometen a la adopción del principio presupuestario del d‚ficit cero; y por Ley nacional N.. 25.453, (B.O.N 31-VII-2001), se invita a las P.incias a adoptar medidas equivalentes a las del Gobierno Nacional, con el objetivo de eliminar el d‚ficit fiscal.

Por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.. 1.004/2001, se autoriza e instruye al Fondo Fiduciario para el Desarrollo P.incial, comprometi‚ndose a convenir y a implementar un programa de emisión de letras de cancelación de obligaciones provinciales con las provincias que expresen su voluntad de participación en el programa.

Por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.. 1005/2001, se obliga a las P.incias a la adopción de medidas complementarias a las de la ley N.. 25.453 y determinando que las Letras del Tesoro que se emitan a partir de la fecha de publicación, tendr n poder cancelatorio definitivo a su vencimiento para el pago de obligaciones tributarias nacionales.

El 14 de agosto de 2001, se suscribió entre el Ministerio de Economía de la Nación y la P.incia de Buenos Aires el Convenio para la aceptación de Letras de Tesorería para la cancelación de obligaciones, nominadas en pesos, emitidas por la P.incia de Buenos Aires, tambi‚n denominadas P., para el pago de impuestos nacionales, como implementación transitoria del programa para la emisión de Lecop, vinculado con el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N..1004/2001 y la Ley P.incial N.. 12.727.

La Inconstitucionalidad:

En cuanto a la solicitud de inconstitucionalidad de la ley provincial N.. 12.727, considero que es inatendible.

Las razones han sido dadas en numerosas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y tiene como substrato f ctico la grave emergencia económico financiera por la que atraviesa el País, y que la misma actora da cuenta y hace saber en su escrito de reclamo.

La Constitución y el derecho en general son consecuencia, de ordenar las relaciones humanas en situaciones de normalidad. No obstante, el orden político, social y económico diseñado en tal esquema, afronta ciertos cambios no productos de la normalidad, del devenir de los acontecimientos y de razones de car cter excepcional.

La doctrina en general, no solo la mas reciente, enfrentan el tratamiento de la cuestión. Jurisprudencia nacional y comparada atienden al estado de emergencia, de necesidad y los ordenamientos jurídicos reconocen estas situaciones en su legislación positiva o trav‚s de sus decisiones (vrg. D.C.‚s, Proyecto de ley sobre estados excepcionales; Madrid, p g. 598; Hutchison, Obra colectiva, Reforma del Estado, Ley 23.696, p gs. 57 y siguientes).

Así ha dicho que su declaración se debe ajustar a determinados requisitos, a saber:a)Debe ser declarada por Ley;b)La declaración de emergencia debe perseguir un fin público;c)Las restricciones excepcionales de derecho deben ser transitorias y por plazo determinado;d)Los medios elegidos por el legislador para superar la emergencia deben ser adecuadamente proporcionales al fin perseguido;e)Las restricciones no pueden afectar a personas individuales o grupos determinados de ellas, debiendo ser generales e indeterminadas.(v. causas: E.c. de Renshaw, Sentencia del 28-4-22, Fallos, T. 126:161; Avico c/De la Pesa Sentencia del 7-12-34, Fallos, T. 172:21; P.L. y otros c/Gobierno Nacional Sentencia del 27-12-90, Fallos, T. 313:1513, G.L. c/ Poder Ejecutivo Nacional, Sentencia del 2 de junio del 2000, Fallos T. 323:1566, entre otros).

Esto significa que no se dispense del cumplimiento de la Constitución en situaciones de emergencia. El derecho de excepción surge como una posibilidad constitucional, así ha sido reconocida incluso en la Constitución Nacional en su reforma de 1994 (art. 76 y 99).

La Corte Suprema de Justicia en la causa P. ha dicho que el derecho de emergencia no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella (Fallos, T. 313:1.513).

Asimismo como principio, ha expuesto el M ximo Tribunal de Justicia que la interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su validez, privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la emergencia por el legislador, siempre que tal interpretación o aplicación no resulte manifiestamente contradictoria con la Constitución (D.. C.S.J.N., in re: Cocchia, Fallos, T. 316:2624).

En la presente situación generadora de la cuestión bajo an lisis, la Legislatura local sancionó la ley 12.727, el Poder Ejecutivo la promulgó y ejecutó conforme a lo dispuesto en el artículo 144 incisos 2 y 3 de la Constitución P.incial; declaró la existencia de la necesidad de actuar ante un contexto económico provincial y general que es de público conocimiento. Impuso un plazo para la emergencia de un año y alcanzó por igual, a los agentes de la Administración Pública provincial(cf. Arts.1, 2 y 15, Ley 12.727 (B.O.P. del 23/24-VII-2001).

Nuestra Corte dijo que la emergencia no autoriza el ejercicio por el Gobierno de poderes que la Constitución no le acuerda, pero si justifica, con respecto a los poderes concedidos, un ejercicio pleno y a menudo diverso del ordinario, en consideración a las circunstancias excepcionales que constituyen la emergencia (C.S.J.N., in re P.J.D., Fallos, 238:76).

En punto a la finalidad determinada en cuanto a las razones económicas apreciación de la emergencia- puede admitirse su car cter discrecional en cuanto sería improcedente que los jueces controlen si la finalidad era o no conveniente u oportuna. Puede admitirse que el fin es discrecional y que las decisiones de ‚ste tipo, políticas instrumentales resultan ajenas al control judicial (C.S.J.N., Cocchia, Fallos T. 316:2624).

Pero ello no lleva a impedir el control de los jueces sobre lo actuado, o cuando lo invocado es el resultado de una situación de hecho inexistente, puesto que las medidas adoptadas de no teñirse con la calificación de la emergencia devendrían en actuaciones inconstitucionales aún en ‚pocas no normales. De allí que interesa su existencia, dado que en su virtud, el ejercicio m s amplio de facultades no podría de otro modo validarse. Por eso pueden sancionarse leyes de emergencia únicamente al producirse los presupuestos f cticos que constitucionalmente habilitan para ello (Grecco, C.M. La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados y la fiscalización judicial de la actividad administrativa, La Ley, 1980-D, p g. 1.306).

Así se ha dicho: En caso de desastres o graves perturbaciones de car cter físico, económico o de otra índole, el gobierno est facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución, sin que deba darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado, toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (v.in Re: G., cit.).

La realidad de cada ‚poca perfecciona el espíritu permanente de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad a cuya virtualidad no puede opon‚rsele, en un plano de...