Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 31 de Mayo de 2021, expediente A 74552

• Presidente: Soria-Kogan-Pettigiani-Torres
• Fecha de Resolución: 31 de Mayo de 2021
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

A C U E R D O

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo N°3971/2020, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa A. 74.552 "Fe, S.F. c/ Ministerio de Seguridad s/ Pretensión Anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal", con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctoresS., K., P., T..

A N T E C E D E N T E S

La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de La Plata hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada y revocó el pronunciamiento de grado que había estimado la demanda (v. fs. 647/651).

Disconforme con ese pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal (v. 655/676 vta.), el que fue concedido por la Cámara interviniente a fs. 678/679.

Dictada la providencia de autos para resolver (v. fs. 684), agregado a fs. 689/695 el memorial presentado por la demandada y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente

C U E S T I Ó N

¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal interpuesto?

V O T A C I Ó N

A la cuestión planteada, el señor J.d.S. dijo:

I. El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo n° 3 del Departamento Judicial de La Plata admitió la pretensión anulatoria promovida por la señora S.F.F. contra la resolución 2.821/06, dictada por el Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, mediante la cual se dispuso su cese en el marco del decreto 2.555/06, que prorrogara el estado de emergencia declarado por las leyes 13.188 y 13.409.

Para así resolver, declaró la inconstitucionalidad del citado decreto, por haber invadido competencias propias y exclusivas del Poder Legislativo, estimando insuficiente su posterior convalidación por medio de ley 13.704, norma que también fuera tachada de inconstitucional.

En consecuencia, resolvió la nulidad de la resolución que dispusiera la prescindibilidad, con la consecuente reincorporación de la actora al cargo de revista desempeñado al momento del cese.

Por su parte, con respecto a la indemnización solicitada, la estimó en un 25 % de los salarios no percibidos, desestimando el resarcimiento de los restantes rubros reclamados.

II. Apelado el fallo por la demandada (v. fs. 621/625) la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata hizo lugar al recurso, revocó la sentencia de primera instancia y rechazó la pretensión anulatoria (v. fs. 647/651).

En primer lugar, consideró que el pronunciamiento del magistrado de la instancia previa había incurrido en un error de juzgamiento al declarar la inconstitucionalidad del decreto 2.555/06, como también de la ley 13.704, con fundamento en el ejercicio ilegitimo de la función legislativa por parte del Poder ejecutivo provincial. Indicó que la facultad de este órgano de dictar reglamentos de sustancia legislativa, si bien merece ser analizada mediante un escrutinio riguroso en tanto implica una alteración transitoria del sistema de división de poderes, si luego es convalidada por el órgano legislativo “… connota la impronta de una verdadera ley formal sin solución de continuidad entre su dictado y el procedimiento de convalidación respecto de los actos sucedidos y consumados a su amparo”.

En tal orden, señaló que la prescindibilidad de la agente se dictó en el marco de una ley de emergencia que había convalidado la actuación de la Administración conforme lo dispuesto en el art. 11 de la ley 13.704 (art. 11), todo lo cual brindó de marco jurídico al cese dispuesto.

Sentado ello, con fundamento en doctrina legal de esta Corte (conf. causas "D'Onofrio", sent. de 15-X-1991, "Acuerdos y Sentencias", 1.991-III-567; B. 54.824, "V., sent. de 5-VII-1996; B. 55.656, "M., sent. de 8-VII-1997; B. 55.284, "B., sent. de 23-VI-1998; B. 55.985, "P., sent. de 26-V-1999; B. 57.633, "B., sent. de 15-III-2000; B. 57.984, "P., sent. de 9-V-2001; B. 58.914, "B., sent. de 18-V-2005; B. 59.733, "L., sent. de 20-VIII-2008; B. 59.981, "Fensterseifer", sent. de 18-III-2009; entre otras), referida al ejercicio de la facultad de disponer, con la debida habilitación legal, mediante norma transitoria y de emergencia, la baja de un empleado por razones de servicio y lo dispuesto por el art. 103 inc. 3 de la C.itución provincial por tratarse de atribuciones de la legislatura local, es que el Tribunal de Alzada consideró que la restricción a los derechos esgrimida por la actora no aparecía como el resultado de las actuaciones de las autoridades públicas llevadas a cabo sin cumplimentar los requisitos impuestos por el ordenamiento jurídico.

Agregó que los fundamentos en las normas generales constituyeron la motivación suficiente del acto de prescindibilidad.

Asimismo, sostuvo que la actora tampoco había enfrentado con idoneidad la carga de probar las alegaciones que esbozó en torno al desvío del fin en el que habría incurrido la Administración (conf. art. 374, CPCC y 77, CCA).

Por último, destacó que no se había planteado pretensión alguna que requiriera, por parte de la Cámara, el análisis de la procedencia de la indemnización legal prevista en las normas que regulan la prescindibilidad.

III. Mediante recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal (v. fs.651/676 vta.) la actora denuncia: a) la violación a los arts. 45 y 103 de la C.itución provincial y de la doctrina legal emanada de la causa I. 1.559, "Asociación Judicial Bonaerense", sentencia de 14-X-2011; b) absurdo y arbitrariedad en la sentencia en cuanto se decide revocar el pronunciamiento de primera instancia infringiendo los arts. 14, 14 bis, 16, 17, 18, y 75 inc. 22 de la C.itución nacional; 10, 11, 15, 29, 39, 45, 57, 103 inc. 12 y 169 de la C.itución provincial y los principios de debido proceso, derecho de defensa, igualdad ante la ley y estabilidad laboral; c) absurdo en la valoración de las pruebas obrantes y en la subsunción de los hechos del caso en las normativas impugnadas (ley 13.409, dec. 2.555/06 y ley 13.704) infringiendo el art. 18 de la C.itución nacional y los arts. 15 y 171 de su par local.

En lo medular de su impugnación, la recurrente se agravia de lo resuelto por la Cámara en cuanto revocó la declaración de inconstitucionalidad del decreto 2.555/06 y de la ley 13.704, formulada por el juez de primera instancia.

Considera desacertado que el Poder Ejecutivo dicte un decreto de necesidad y urgencia, cuando el órgano legislativo se encuentra sesionando, circunstancia que entiende no queda purgada aun cuando exista, como en el caso, una convalidación legislativa posterior.

Alega que el criterio sostenido en el fallo de la Cámara vulnera lo dispuesto en los arts. 45 y 103 de la C.itución provincial, como así también, la doctrina emanada del fallo de esta Corte en la causa I. 1.559, "Asociación Judicial Bonaerense" en el cual se dejó sentado que la ley de ratificación o convalidación equivale a una delegación prohibida, con efectos retroactivos, de facultades legislativas al Poder Ejecutivo.

Finalmente aduce la inaplicabilidad de las reglas de la lógica y la razón ocasionadas por la valoración absurda de la prueba e incorrecta subsunción de los hechos en la normativa, impugnada contrariando lo dispuesto en los preceptos que cita (arts. 18, C.. nac.; 25 y 171, C.. prov.).

IV. El recurso extraordinario interpuesto debe ser estimado.

IV.1. Como se ha dicho, en este proceso se impugna la resolución 2.821/06 del Ministro de Seguridad, dictada en función de lo dispuesto en el decreto 2.555/06, y se reclama la declaración de inconstitucionalidad de este reglamento y de la ley que procuró convalidarlo.

A diferencia de otras contiendas en las que la cuestión constitucional había sido insuficientemente planteada porque se dejaba sin réplica el argumento centrado en la ratificación legislativa ulterior, norma que proyectaba efectos adversos sobre quien reclamaba (conf. causas A. 71.963, "M., sent. de 11-VII-2018; A. 70.758, "C. y A. 70.768, "Mossre", sents. de 6-V-2020; A. 70.767, "L." sent. de 12-XII-2020), en la especie los agravios abastecen las cargas impugnativas de manera adecuada. En adición, el asunto constitucional ha sido tratado en primera instancia, debatido en las fases ulteriores del proceso y, en lo que aquí interesa, está articulado fundadamente en el recurso bajo estudio. Así las cosas, cabe entrar de lleno a su tratamiento por ser determinante para la suerte del remedio incoado.

IV.2. Sancionada a iniciativa del Ejecutivo, la ley 13.409 (B.O. de 16-I-2006) prorrogó por el término de seis meses (art. 1) el estado de emergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires declarado por la ley 13.188, con el fin de continuar el programa de reformas al sistema de seguridad pública que, según se afirma en el mensaje de remisión del proyecto de ley, se encontraba en su fase conclusiva.

En su oportunidad la exposición de fundamentos de la ley 13.188 había hecho referencia a la complejidad de las transformaciones encaradas, señalando la necesidad de “contar con una ley que permita […] retomar el proceso de reforma del Sistema de Seguridad Pública, para una reorganización de las policías de la Provincia que abarque los aspectos de composición, funcionales, operativos y laborales, a fin de dotarlas de la eficiencia debida para atender su misión fundamental de garantizar el goce y ejercicio de los derechos, libertades y garantías constitucionales de los ciudadanos”.

Al expirar el plazo de vigencia de la ley 13.409 el Gobernador dictó el decreto 2.555/06 (B.O. de 27-IX-2006), durante el período de sesiones ordinarias de la Legislatura (art. 84, C.. prov.). Por su intermedio se habilitó al Ministerio de Seguridad a ejercer las atribuciones previstas por la ley 13.409, extendiendo de tal modo el estado de emergencia de las policías provinciales, con una...