Expediente nº 18/PJCABA/TSJ/99 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 16 de Septiembre de 1999

• Ponente: CONDE - MUÑOZ - RUÍZ - CASÁS - MAIER.
• Fecha de Resolución: 16 de Septiembre de 1999
• Emisor: Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

EXPEDIENTE N° 18/ PJCABA/ TSJ/ 99

EXPTE: N° 18/99 - "DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES C / ESTADO DE LA CIUDAD DE BS. AS. S / ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD"- ART.71 DEL CCCB -LEGITIMACIÓN PROCESAL DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO LEY 3-ACCIÓN INTERPUESTA POR LA DEFENSORIA DEL PUEBLO-FALTA DE LEGITIMACIÓN PARA OBRAR- ART. 137 CCBA

Buenos Aires, 16/09/1999

Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe,

Resulta:

1. La señora Defensora del Pueblo de la Ciudad presenta demanda tendiente a que se "se resuelva jurisdiccionalmente la pérdida de vigencia de las normas enunciadas en el artículo 71 del Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires según la redacción que le diera la Ley Número 162" y a que "oportunamente se nulifiquen totalmente por su manifiesta inconstitucionalidad" (fs. 2 vta.). Funda la pretensión en la afectación que, a su juicio, generan las normas a principios y derechos de las constituciones de la Nación y de la Ciudad (CCBA, arts. 4, 10, 11, 12, 13, 37; CN, arts. 1,14, 16, 18, 19, 28, 33, 75 inc. 12) y de instrumentos internacionales que entiende aplicables (fs. 2/34).

2. Por resolución de fecha 5/4/99 el Tribunal resolvió correr traslado de la demanda al señor Jefe de Gobierno y al señor P. General de la Ciudad y dar intervención al Ministerio Público (fs. 36/38).

3. Al contestar el traslado, la Procuración General de la Ciudad interpuso excepción de falta de legitimación manifiesta para obrar de la Defensora del Pueblo, por considerar que carece de aptitud para entablar acciones en contra de leyes (fs. 72/91). Similar criterio sostuvo el F. General en su dictamen al postular que la Constitución local asignó al Ministerio Público y no a la Defensoría la legitimación para impugnar leyes en forma directa (fs. 93/94).

4. Con fecha 11/8/99 el Tribunal decidió por mayoría dar traslado a la parte actora de la excepción opuesta por la accionada. En su responde la Defensoría del Pueblo solicitó el rechazo de la excepción por considerar que cuenta con legitimación en atención a su cometido fundamental de defensa de los derechos humanos, y porque la acción prevista en el art. 113 inc. 2° CCBA es una acción popular que legitima a cualquier persona u órgano a interponerla.

5. El Tribunal al deliberar decidió tratar la siguiente cuestión: ¿Es admisible la demanda interpuesta?

   Fundamentos:

   El juez G.A.M., el juez J.O.C. y la jueza A.M.C. dijeron:

1. La demanda planteada por la Defensoría del Pueblo exige a este Tribunal interpretar, por primera vez, el alcance del artículo 137 de la Constitución de la Ciudad. En él se dió jerarquía constitucional a un órgano local de contralor, que cuenta con antecedentes en el derecho comparado y en las instituciones de la antigua Municipalidad de Buenos Aires.

   El diseño constitucional del poder y la cuota de éste asignada a sus órganos de contralor es el único aspecto a resolver para determinar la admisibilidad de la demanda.

   La cuestión a decidir no involucra un conflicto entre los derechos constitucionales de algún o algunos habitantes de la ciudad y una ley que se tacha de inconstitucional pues aún no compareció ante este Tribunal ningún ciudadano solicitando tutela judicial frente a esa ley.

   Quien acude ante este estrado peticionado la declaración de inconstitucionalidad del art. 71 del Código de Convivencia es un órgano público integrante de la estructura del Estado. Y quien defiende la validez de la ley es otro órgano estatal que, en lo que aquí se considera, le desconoce a la Defensoría atribuciones para poder entablar la demanda.

2. Tampoco el caso lleva al conflicto entre la tutela de derechos requerida por este órgano público a través de la acción directa de inconstitucionalidad o la imposibilidad de accionar por los titulares del derecho supuestamente afectados, directamente o representados por otro órgano estatal. Las personas cuentan siempre con la posibilidad de cuestionar la constitucionalidad de las leyes ante los jueces que las aplican en los procedimientos ordinarios (control difuso); de acudir ante este Tribunal a requerir el control abstracto de constitucionalidad y aún de debatir la validez constitucional de los actos de aplicación y de la norma a través de esa verdadera acción popular que es el amparo previsto en el art. 14 de la CCBA. También lo puede hacer en su representación el Ministerio Público, quien está constitucionalmente facultado para cuestionar la validez de las leyes.

   Lo que aquí se decida no dejará inerme a ningún habitante de la Ciudad de Buenos Aires.

3. El asunto es notoriamente más modesto. Sólo exige considerar si la Constitución faculta a la Defensoría del Pueblo para entablar por sí la acción de inconstitucionalidad contra leyes. En suma, discernir el alcance de la personalidad institucional de la Defensoría.

   El juicio de admisibilidad no pone en juego derechos individuales o colectivos sino atribuciones constitucionales de órganos del Estado. Resolver si la Defensora acertó o se equivocó en el alcance de sus facultades no afecta directamente los derechos de ningún ciudadano. Tampoco dificulta u ocluye su ejercicio.

4. De acuerdo con los recaudos de admisibilidad establecidos en el artículo 113 inc. 2 de la CCBA y la interpretación que de ellos ha efectuado el Tribunal en fallos precedentes (Massalin, O.B., B., P., L., etc.) está fuera de discusión que la demanda se ha dirigido contra una norma de carácter general (art. 71 del Código Contravencional según la redacción dada por la ley 162), emanada de las autoridades de la Ciudad (Legislatura y Jefe de Gobierno), y que la norma se encuentra vigente.

   La cuestión se ciñe a considerar si la Defensora del Pueblo se encuentra legitimada, por ese sólo carácter, para deducir este tipo de acciones.

5. La transcripción del segundo párrafo y el comienzo del tercero del artículo 137 de la CCBA será de utilidad para esclarecer el punto de controversia. Dicen así:

   "Es su misión -la de la Defensoría del Pueblo- la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos.

   "Tiene iniciativa legislativa y legitimación procesal. ...".

   La lectura de la norma lleva a considerar dos cuestiones centrales: a) la misión de la Defensoría, y b) el alcance de su legitimación procesal. Luego deberá tratarse una tercera cuestión, planteada por la actora al contestar la excepción, a saber: c) la naturaleza de la acción prevista en el art. 113 inciso 2° de la CCBA. De la respuesta a estos tres interrogantes surgirá la contestación a la cuestión planteada.

   La misión de la Defensoría.

6. La letra del artículo 137 resulta sumamente clara: la Defensoría del Pueblo debe defender, proteger y promover los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración, de los prestadores de servicios públicos y de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad. No se trata de una asignación de competencia exclusivamente en atención a la materia, sino también en atención a los sujetos de los que provienen los actos cuestionados.

   El extenso escrito de contestación de excepciones omite considerar la integralidad del dispositivo constitucional. Pone énfasis en la defensa, protección y promoción de derechos, pero no hace referencia al ámbito de conductas y sujetos que las actúan frente a los que la Defensoría puede legalmente intervenir.

7. Si bien la interpretación constitucional debe partir de su texto, cabe acudir al Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires (8ª reunión - 6ª sesión ordinaria - 6 de septiembre de 1996) para verificar si en la redacción se incurrió en un déficit o exceso semántico que pueda haber desvirtuado la intención de los constituyentes.

   En el debate el miembro informante del despacho de la mayoría, señor Escolar expresó: "En lo que respecta a las funciones y atribuciones, hemos tratado de ser lo más amplios y explícitos posible. Es su misión, según consta en el artículo 2° 'la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución frente a los actos, hechos u omisiones de la administración'. Un abanico tan amplio de funciones y atribuciones solamente puede encontrar la posibilidad de ser ejercido a partir de lo que en ese mismo artículo se incorpora a continuación: el hecho de que tenga iniciativa legislativa y legitimación procesal."

   La señora convencional G. señaló: "El Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones tendrá capacidad de disentir, investigar las denuncias que sean puestas en su conocimiento, recomendar, censurar o interponer recursos administrativos contra la misma administración. (...) Para conceptualizar esta institución podemos hurgar en su nombre originario de ombudsman, esto es, hombre que da trámite. Esto expresa, como ya dijéramos, que el Defensor del Pueblo es un órgano de opinión, carece de imperium, es decir que no le corresponde solucionar directamente los problemas que padece la ciudad. (...) La función del Defensor del Pueblo es la de ejercer un mecanismo de control de la administración pública y sus agentes, tanto de la administración central como de la descentralizada, y también de las empresas privadas que ejerzan algún tipo de prerrogativa pública o prestadoras de servicios públicos dentro de los límites de la ciudad. (...) En cuando a la forma de designación, el dictamen de la mayoría ha recogido la tesis según la cual el Defensor del Pueblo es un delegado de la Legislatura. Como sostiene...