Expediente nº 52/PJCABA/TSJ/01 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 20 de Abril de 2001

• Ponente: FDO.: DR. GUILLERMO A. MUÑOZ - ALICIA E. C. RUÍZ - JULIO B. J. MAIER - JOSÉ O. CASÁS - ANA MARÍA CONDE.-
• Fecha de Resolución: 20 de Abril de 2001
• Emisor: Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

EXPEDIENTE N° 52/ PJCABA/ TSJ/ 01

EXPTE. N° 52-99 - "DOY, MIGUEL C / GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES S / ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y NULIDAD"- EL ACTOR SOLICITA SE DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO N° 3135/98 POR EL CUAL SE APRUEBA EL PROYECTO DE REORDENAMIENTO CONTRACTUAL DE LA CONSESIÓN AUTOPISTA 9 DE JULIO AV. I A.U.I. Y EL CONTRATO SUSCRIPTO ENTRE EL GCABA Y LA CONCESIONARIA - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD VINCULACIÓN DE UNA NORMA GENERAL CON OTRAS NORMAS Y ACTOS JURÍDICOS- IMPROCEDENCIA:COMO LA REGULACIÓN DEL PEAJE ESTÁ RELACIONADA CON OTRAS MATERIAS EN EL ENTRAMADO DE UNA REGULACIÓN MÁS AMPLIA, LA VALORACIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA PRIMERA -PEAJE-TRASCIENDE EL OBJETO DE UNA ACCIÓN DECLARATIVA (ART. 113, INC. 2°, CCBA Y ART. 17 Y CC, LEY 402) YA QUE PONDRÍA EN CRISIS, EN TODO O EN PARTE, OTROS ASPECTOS DEL LLAMADO REORDENAMIENTO CONTRACTUAL QUE NO PUEDEN SER CONSIDERADOS EN ESTE EXPEDIENTE, PORQUE NO SON NORMAS GENERALES-POR EL DECRETO 3135/908 NO SE APROBÓ EL CONTRATO, SINO SÓLO SU PROYECTO, AUTORIZÁNDOSE LA SUSCRIPCIÓN FUTURA DEL CONVENIO. DE TAL MODO, ESE ACTO DEL EJECUTIVO NO PUEDE SER CONSIDERADO NORMA Y CARECE DE LA PROYECCIÓN GENERAL QUE LA CONSTITUCIÓN REQUIERE PARA HABILITAR, POR VÍA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 113, INC. 2°, LA INSTANCIA ORIGINARIA DE ESTE TRIBUNAL-PEAJE. USUARIOS. CONTRATO DE ADHESIÓN Y DE CONSUMO:LOS HABITANTES DE LA CIUDAD SON, EN PRINCIPIO, AJENOS EN LO INMEDIATO A ESTA RELACIÓN ESTADO-CONCESIONARIO Y SI BIEN ES CIERTO QUE, POTENCIALMENTE, PUEDEN VERSE ALCANZADOS POR LAS PREVISIONES DEL CONTRATO, ELLO SERÁ ASÍ SÓLO EN TANTO DECIDAN UTILIZAR LA AUTOPISTA PARA OBTENER DETERMINADOS BENEFICIOS PROPIOS

Buenos Aires, 20/04/2001

Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

resulta:

El Sr. M.D. interpuso demanda tendiente a que se declare la nulidad e inconstitucionalidad del decreto n° 3135/98 dictado el 23/12/98, mediante el cual se aprobó el Proyecto de Reordenamiento Contractual de la Concesión de la Autopista 9 de Julio AV 1 "A.U.I.", Tramo Norte, y del contrato que como consecuencia suscribió el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con la empresa Concesionaria Vial Metropolitana S.A. de fecha 8/1/99.

El accionante sostiene que el Tribunal es competente porque ambas normas (decreto y contrato) fueron dictadas por la autoridad ejecutiva de la Ciudad y contienen preceptos de alcance general (conf. art. 113, incisos 1°, 2° y 3°, CCBA; y art. 26, ley 7). Entiende que transgreden los preceptos constitucionales establecidos en los arts. 9, incisos 1° y 12; 46; 51; 63; 80, incisos 2° a), h) y 8°; 81, inc. 9°; 82, inc. 5°; y 103 de la CCBA y los establecidos en los arts. 4, 9, 10, 16, 42, 43 y 75 de la CN.

La parte actora postula que el decreto y el contrato en cuestión son inconstitucionales porque:

1. La renegociación es, en verdad, un nuevo convenio porque cambia las obligaciones de las partes, los plazos, el monto y las condiciones de prestación. Por lo tanto, debió remitirse a la Legislatura para su aprobación o rechazo (art. 80, inc. 8°, CCBA).

2. Por tratarse el peaje de un tributo (tasa), su aprobación por el Poder Ejecutivo a través del decreto n° 3135/98 vulnera el principio de reserva de la ley, transgrediendo, además, lo establecido en el art. 103 de la CCBA; su contenido afecta los principios de igualdad y proporcionalidad tributaria y se grava el tránsito interjurisdiccional.

3. En tanto en el convenio se dispone la afectación de bienes inmuebles del dominio público por 20 años, corresponde la intervención del Poder Legislativo (art. 82, inc. 5°, CCBA).

4. Si se pretende que es una transacción, también corresponde el tratamiento por parte de la Legislatura (art. 82, inc. 4°, CCBA).

5. R. sobre el tránsito local, que es facultad exclusiva de la Legislatura (art. 80, inc. 2° h), CCBA).

6. V. el derecho de participación y la protección económica de los usuarios al no haber citado a audiencia pública, con relación al incremento del peaje (arts. 42, CN y 46, CCBA).

7. Vulnera el art. III de la Convención Interamericana contra la Corrupción al prescindir de las recomendaciones de los incisos 5° (publicidad, equidad y eficiencia de los sistema de contratación estatal); 9° (ausencia de un órgano de control que prevenga, detecte, sancione y erradique practicas corruptas) y 11 (referido a la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales para prevenir la corrupción).

8. Incorpora bienes del dominio público a la concesión y prorroga la cesión de uso y ocupación gratuita de terrenos, sin convocar a la audiencia pública que, para esos fines, resulta obligatoria, de acuerdo con lo establecido por los arts. 63, CCBA y 7, ley 6.

   El Tribunal solicitó al Poder Ejecutivo la remisión de copia autenticada del Proyecto de Reordenamiento Contractual de la Concesión de la Autopista 9 de Julio AV 1 "A.U.I.", Tramo Norte que fue agregado a fs. 43/138; dio vista al F. General, quien se expidió por la admisibilidad de la acción (fs. 174/175); y declaró su competencia para intervenir en el caso y la admisibilidad de la demanda por cuestionarse con razones de naturaleza constitucional, al menos, una norma la que fija el valor de peaje de imposición general a todos los usuarios de la autopista. En la misma resolución fijó la reglas del procedimiento y dispuso dar traslado de la demanda a la Procuración General, citar al proceso a la empresa Covimet S.A. y dar noticia de la acción a la Defensoría del Pueblo (fs. 177/180).

   La Procuración General planteó tres excepciones: a) la de incompetencia del Tribunal, por no cuestionarse ninguna norma de alcance general; b) la de inadmisibilidad de la instancia judicial por falta de agotamiento de la instancia administrativa; y c) la de falta de legitimación activa del Sr. Doy por ser ajeno al contrato de concesión de obra (fs. 196/204). El Tribunal dispuso su consideración en la audiencia. El actor contestó por escrito las excepciones y sostuvo que el decreto vincula tanto a la administración como a su co-contratante, pero que también extiende sus efectos al conjunto de la ciudadanía, usuarios o no de la autopista. Agregó que no corresponde el agotamiento de la vía administrativa por no tratarse de un asunto de esa competencia, y reafirmó su legitimación en lo dispuesto por los arts. 52 y 53 de la ley nacional 24.240, art. 113 de la CCBA y arts. 42 y 43 de la CN (fs. 215/217).

   La Defensora del Pueblo de la Ciudad, a fs. 235/270, toma intervención en el proceso y plantea una nueva acción de inconstitucionalidad de las normas establecidas en el convenio. Da respuesta a la excepción de incompetencia planteada por la Procuración General y solicita su rechazo en tanto, sostiene, se cuestionan normas de alcance general pues surten efectos sobre un número indeterminado de personas y no se consumen con su cumplimiento singular sino que son susceptibles de una pluralidad indefinida de cumplimientos. Afirma que el decreto establece una regla de conducta universal que afecta ilimitadamente en el tiempo a todos los que transiten por la Autopista AV 1: el pago de un tributo.

   La Sra. Defensora efectúa in extenso consideraciones relativas a la naturaleza tributaria del peaje y a los principios constitucionales vinculados con esa cuestión. Como consecuencia afirma la inconstitucionalidad de su aprobación por decreto. También desarrolla fundamentos para afirmar que se está ante un nuevo contrato, razón por la cual era obligatoria la intervención legislativa. Da tratamiento a los principios de igualdad y proporcionalidad tributarios para postular su afectación en el caso. Considera que la audiencia pública era ineludible en tanto las normas cuestionadas afectan derechos de incidencia colectiva (los de los usuarios) y por la cesión al concesionario del uso y ocupación a título gratuito de terrenos del Estado. Finalmente trata la invasión que el decreto efectúa a la reserva legal que la Constitución establece en materia de reglamentación del tránsito.

   La empresa concesionaria, Covimet SA, compareció al proceso y dio respuesta a los planteos de inconstitucionalidad formulados por el Sr. Doy (fs. 275/293). Posteriormente, hizo lo propio respecto de la demanda formulada por la Defensoría del Pueblo (fs. 399/412).

   En su primer escrito, la empresa comienza por considerar acotado el objeto del proceso, según interpreta el auto de admisibilidad dictado por el Tribunal, al tratamiento de la constitucionalidad del valor del peaje establecido en el convenio autorizado por el decreto n° 3135/98. Entiende que es la única norma de alcance general prevista en el convenio.

   A partir del punto VII de su escrito, da respuesta a las cuestiones planteada por el actor:

1. Expresa las razones por las que afirma que el Reordenamiento no es un nuevo contrato y afirma que "existe un solo contrato, con algunas modificaciones posteriores".

2. Niega que se haya aprobado por decreto un nuevo tributo, ya que el valor de $ 1 que ahora rige ya estaba aprobado (y por un monto mayor: $ 1,30) desde mucho tiempo antes por actos firmes; sostiene que es un derecho adquirido y que el decreto sólo restablece parcialmente la cuantía del peaje que en forma provisional, unilateral e ilegal había sido reducido por las autoridades de la ex Municipalidad de Buenos Aires; sostiene, en suma, que no hubo incremento del valor pactado.

3. Afirma que no cabe asignar al peaje una naturaleza jurídica única, y que en el caso, se trata de una tarifa para el pago de un contrato de concesión de obra pública, cuya fijación fue delegada al Poder Ejecutivo por medio de la ley 17.520, vigente en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires.

4. Descarta que se trate de un impuesto al tránsito interjurisdiccional, con la cita de un fallo de la Corte Suprema.

5. R. que el valor del peaje sea excesivo.

6. Niega que el convenio sea una transacción, ya que Covimet S.A. no efectuó...