Dudas sobre la declaratoria de nulidad de pleno derecho en la propia sede administrativa en el sistema normativo ecuatoriano

• Autor: Marcelo Dávila M.
• Cargo: Abogado por la Universidad San Francisco de Quito

I Introducción

El acto administrativo ha sido configurado en la normativa, la jurisprudencia y la doctrina como la expresión reglada de la voluntad de la administración. Esta reglamentación incluye la presencia de ciertos elementos o requisitos sin los cuales el acto se constituye imperfecto. En el presente trabajo investigativo nos adentraremos en el estudio del sistema de nulidades del acto y su posterior declaratoria de nulidad.Dentro de la clásica división bipolar entre nulidad absoluta y nulidad relativa, (llamada también nulidad o anulabilidad), nos vemos abocados a identificar la autoridad competente para el reconocimiento de las irregularidades de aquellos actos que han nacido imperfectos.El doctrinario español Fernando García Falla¹ con respecto a la revisión de los actos administrativos expresa:

“Nuestro Derecho administrativo anterior a las reformas del último medio siglo determinaba una situación muy pecu-liar de la Administración española con respecto a la revisión, por motivos de legalidad, de los actos administrativos. Laúnica forma de iniciar la revisión venía dada por la vía de recurso; es decir, sólo utilizando un recurso (administrativoo jurisdiccional) en tiempo y forma podía lograrse la anulación de actos administrativos ilegales. El principio era hasta el extremo rígido que para hacer posible la revisión de actos administrativos ilegales a instan-cia de la propia administración, también era necesario acudir a la vía de recurso. Surgió así la curiosa institución del proceso de lesividad, en el que la Administración acude al proceso contencioso-administrativo para recurrir contra sus propios actos (…)

Dentro del presente ensayo se analizará el sistema de declaración de nulidades de los actos administrativos irregulares en Ecuador y las dudas sobre la constitucionalidad de la declaratoria de nulidad absoluta realizada enla propia sede administrativa cuando estos actos han tenido como objeto el reconocimiento de derechos o desituaciones jurídicas a favor del administrado.

II Antecedentes

A El acto administrativo

En un fallo dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (ActualCorte Nacional de Justicia), se ha definido al acto administrativo como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad”².

Por su parte, el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva³, en adelante ERJAFE, ha defnido al acto administrativocomo “toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos in-dividuales de forma directa.”

La doctrina administrativa ha desarrollado con extensión los requisitos que los actos administrativos debenposeer para que se reputen perfectos. El doctrinario ecuatoriano Dr. Efraín Pérez Camacho⁴ recoge como elementos esenciales del acto administrativo a los siguientes: competencia, objeto, voluntad, forma y notificación.Agustín Gordillo⁵ ha definido a la competencia como la aptitud legal de obrar del órgano administrativo. Estase expresa en un conjunto de funciones que le han sido otorgadas previamente a la autoridad mediante normapara el cumplimiento de los fines de la Administración. En base al principio constitucional de legalidad recogido en el artículo 226 de la Carta Política, las autoridades y servidores públicos solamente podrán ejercitarlas competencias determinadas en la Constitución y la ley. Nuestra legislación ha definido a la competenciaen el artículo 84 del ERJAFE como

“La competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde acada órgano administrativo. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se ejerzan en la forma prevista en este estatuto.”

El objeto del acto administrativo ha sido definido por Cassagne⁶ como lo que el acto decide, certifica u opina.Es el contenido de la declaración de voluntad que se expresa en reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas particulares, sea de la administración o sea del administrado.Sobre la voluntad en la emisión del acto administrativo la doctrina administrativa ha recogido sus reparos sobrela inclusión de la figura como uno de los elementos constitutivos del acto administrativo al encontrarnos anteuna importación de la figura del Derecho Civil dentro del Derecho Administrativo. Al respecto, anotaré quela autoridad pública de la que emana un acto administrativo en estricto sentido no hace una expresión de su voluntad sino que, en razón del principio de legalidad constitucional ya recogido, aplica lo que la Constitución y la ley dictan. Lo anterior no debe confundirse con la figura de la discrecionalidad en la actuación pública quetiene connotaciones y caracteres particulares.

Respecto a la forma, el ERJAFE establece:

“Art. 123.- Forma.1. Los actos se producirán por escrito. 2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y frmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de lacompetencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, conc-esiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, resuelto por el órgano competente, que especifcará las personas uotras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.”

Podemos extraer, entonces, que la forma es cómo el acto administrativo debe ser presentado por la autoridad.Sobre la motivación, la Constitución Política de la República eleva a rango constitucional el principio encuestión y establece en su artículo 76, letra l) que todas las resoluciones del poder público deberán ser motivadas imponiendo la sanción de nulidad en caso incumplimiento de este elemento. Siguiendo la norma constitucional, la motivación se presenta como la mención de las normas o principios jurídicos en los que se funda elacto y la pertinencia de la aplicación de los mismos en relación a los antecedentes de hecho.Finalmente, el ERJAFE establece que todo acto administrativo debe ser debidamente notificado para que segarantice su plena validez.Una vez que se han planteado los elementos esenciales del acto administrativo nos adentraremos al estudio delsistema de nulidades que la legislación, jurisprudencia y doctrina ecuatoriana recogen, tomando en cuenta loscriterios que la doctrina internacional plantea sobre la materia.

III El sistema de nulidades del acto administrativo

A Las nulidades del acto administrativo en la doctrina internacional

La consecuencia natural de la ausencia de algunos de los elementos de los actos administrativos será que elmismo se repute imperfecto. Ahora, el ordenamiento jurídico califica los errores cometidos como un atentadoal principio de legalidad y, por su gravedad, le otorga al acto viciado efectos específicos según el nivel de comprometimiento del orden público que se ha generado.La doctrina internacional no ha mantenido un criterio unificado en cuanto a los distintos tipos de nulidad existentes en...