Dudas sobre la declaratoria de nulidad de pleno derecho en la propia sede administrativa

• Autor: Ab. Marcelo Dávila M.
• Cargo: Abogado por la Universidad San Francisco de Quito, Becario Justinianus y ex Presidente del Gobierno Estudiantil de la USFQ, ex ± asistente decátedra de las materias de Teoría General de las Obligaciones e Introducción al Derecho. Actualmentese desempeña como Asesor Jurídico de la Administración General del Municipio del Distrito Metropolitano de Qu

I Introducción

El acto administrativo ha sido configurado en la normativa, la jurisprudencia y la doctrina como una como expresión reglada de la voluntad de la administración; esta reglamentación incluye la presencia de ciertos elementos o requisitos sin los cuales el acto se constituye imperfecto; en el presente trabajo investigativo nos adentramos al estudio sistema de nulidades del acto y su posterior declaratoria de nulidad.Dentro de la clásica división bipolar de las imperfecciones, nulidad absoluta, nulidad relativa, llamada también nulidad o anulabilidad, nos vemos abocados a identificar la autoridad competente para el reconocimiento de las irregularidades de aquellos actos que han nacido imperfectos.El doctrinario español Fernando García Falla¹ hace referencia con respecto de larevisión de los actos administrativos.Nuestro Derecho administrativo anterior a las reformas del último mediosiglo determinaba una situación muy peculiar de la Administraciónespañola con respecto a la revisión, por motivos de legalidad, de losactos administrativos. La única forma de iniciar la revisión venía dadapor la vía de recurso; es decir, sólo utilizando un recurso (administrativoo jurisdiccional) en tiempo y forma podía lograrse la anulación de actosadministrativos ilegales.

El principio era hasta el extremo rígido que para hacer posible la revisiónde actos administrativos ilegales a instancia de la propia administración,también era necesario acudir a la vía de recurso. Surgió así la curiosainstitución del proceso de lesividad, en el que la Administración acude alproceso contencioso-administrativo para recurrir contra sus propiosactos («)Dentro del presente ensayo se analizará el sistema de declaración de nulidades de losactos administrativos irregulares y las dudas sobre la constitucionalidad de ladeclaratoria de nulidad absoluta realizada en la propia sede administrativa cuandoestos actos han tenido como objeto el reconocimiento de derechos o de situaciones jurídicas a favor del administrado.II. ANTECEDENTESa. EL ACTO ADMINISTRATIVOEn fallo dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema deJusticia (Actual Corte Nacional de Justicia) se ha definido al acto administrativo como "la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad´². Por su parte, el Estatuto del RégimenJurídico Administrativo de la Función Ejecutiva³, en adelante ERJAFE, ha definido alacto administrativo como "toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de lafunción administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.´ La doctrina administrativa ha desarrollado con extensión los requisitos que los actosadministrativos deben poseer para que se reputen perfectos. El doctrinario ecuatorianoDr. Efraín Pérez Camacho⁴ recoge como elementos esenciales del acto administrativoa los siguientes: competencia, objeto, voluntad, forma y notificación. Agustín Gordillo⁵ ha definido a la competencia como la aptitud legal de obrar delórgano administrativo. Se expresa en un conjunto de funciones que le han sidootorgadas previamente a la autoridad mediante norma para el cumplimiento de los finesde la Administración. En base al principio constitucional de legalidad recogido en elartículo 226 de la Carta Política las autoridades y servidores públicos solamente podránejercitar las competencias determinadas en la Constitución y la ley. Nuestra legislaciónha definido a la competencia en el artículo 84 del ERJAFE como "La competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano administrativo.

La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que latengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando seejerzan en la forma prevista en este estatuto.´

El objeto del acto administrativo ha sido definido por Cassagne⁶ como lo que el actodecide, certifica u opina. Es el contenido de la declaración de voluntad que se expresaen reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas particulares, sea de laadministración o sea del administrado.Sobre la voluntad en la emisión del acto administrativo la doctrina administrativa harecogido sus reparos sobre la inclusión de la figura como uno de los elementosconstitutivos del acto administrativo al encontrarnos ante una importación de la figuradel Derecho Civil dentro del Derecho Administrativo. Al respecto anotaré que laautoridad pública de la que emana un acto administrativo en estricto sentido no haceuna expresión de su voluntad sino que, en razón del principio de legalidadconstitucional ya recogido, aplica lo que la Constitución y la ley le manda; lo anterior nodebe confundirse con la figura de la discrecionalidad en la actuación pública que tieneconnotaciones y caracteres particulares. Al respecto de la forma, el ERJAFE establece:

Art. 123.- Forma.1. Los actos se producirán por escrito.⁷ En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia deforma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuaráy firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Sise tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar unarelación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de sucontenido.⁸

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la mismanaturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podránrefundirse en un único acto, resuelto por el órgano competente, queespecificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectosdel acto para cada interesado.

Podemos recoger entonces que la forma es cómo el acto administrativo debe ser presentado por la autoridad.Sobre la motivación, la Constitución Política de la República eleva a rangoconstitucional el principio en cuestión y establece en su artículo 76, letra l) que todaslas resoluciones del poder público deberán ser motivadas imponiendo la sanción denulidad en caso incumplimiento de este elemento. Siguiendo la norma constitucional lamotivación se presenta como la mención de las normas o principios jurídicos en los que se funda el acto y la pertinencia de la aplicación de los mismos en relación a losantecedentes de hecho.Finalmente, el ERJAFE establece que todo acto administrativo debe ser debidamentenotificado para que se garantice su plena validez.Una vez que se han planteado los elementos esenciales del acto administrativo nosadentraremos al estudio del sistema de nulidades que la legislación, jurisprudencia ydoctrina ecuatoriana recoge tomando en cuenta los criterios que la doctrinainternacional plantea sobre la materia.III. EL SISTEMA DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOSa. Las nulidades del acto administrativo en la doctrina internacionalLa consecuencia natural de la ausencia de algunos de los elementos de los actosadministrativos será que el mismo se repute imperfecto. Ahora, el ordenamiento jurídicocalifica los errores cometidos como un atentado al principio de legalidad y por sugravedad le otorga al acto viciado efectos específicos según el nivel decomprometimiento del orden público que se ha generado.La doctrina...