Distrito y Estado

• Autor: Caridad Rosa Jiménez Morales
• Cargo: Licenciada en Derecho

Caridad Rosa Jiménez Morales: Profesora Auxiliar de la Disciplina Fundamentos Teóricos y Constitucionales. Centro de Procedencia: Universidad de Oriente, Facultad de Derecho, Santiago de Cuba, Cuba. Teléfono: 631864. Email: cary@fd.uo.edu.cu

El Distrito como modalidad de estructura político-administrativa del Estado

DESARROLLO

1.1. - La Territorialidad como principio de organización del territorio físico: Sus efectos

La forma en que se organiza el territorio estatal se asocia a la manera en que se ejerce el poder político, ya que dicho poder y las actividades vinculadas con la Administración se extienden en la totalidad integral del territorio en el que el Estado tiene su asiento geográfico; y por tanto, en la práctica permite apreciar cuál ha sido el diseño o esquema de estructura estatal que se asume, basado en la concentración del poder en una estructura monolítica; o por el contrario, se presenta con una estructura desconcentrada del poder en todo su espacio territorial. Por lo anterior, es lógico interrelacionar la unidad territorial con la unidad política y la acción administrativa que se extiende a todos los puntos del territorio.

Conceptualizada la territorialidad, como el principio jurídico que permite el establecimiento de una variedad de estructuras político-administrativas cuando se organiza el territorio físico del Estado; se puede resaltar que de la aplicación del mismo, emana un conjunto de entidades públicas que tienen una base territorial, como son: Regiones, Departamentos, Provincias, Municipios, Distritos y otras formas, que pueden o no tener autonomía para su gestión político-administrativa. Por ello, cuando se valora a cualquier sociedad se aprecia que se encuentra políticamente dividida y organizada, hecho que permite interpretar que en la base de la pirámide estructural se encuentran los órganos estatales que identifico con el Gobierno Local y en el vértice se halla el Gobierno Nacional.

A partir de la reflexión de que es con la concepción moderna de Estado que concurren los rasgos del mismo de forma total, resulta también interesante abordar que ha sido su estructura territorial interna, el elemento del que se ha servido la doctrina para clasificar las formas de Estado¹, distinguiendo dos grandes tipos: El Unitario y el Federal, aunque existen otras clasificaciones, Regionales y Autonómicos².

En relación a la categoría forma de Estado, la misma es definida en la teoría para intentar explicar de manera más concreta cómo están estructurados los órganos estatales y en qué forma se establecen los principios básicos de funcionamiento estructural; en ese sentido, Augusto Jordán³ expresa, que su concepción implica analizar y establecer la estructura y la organización del ejercicio del poder en relación con los elementos esenciales del Estado.

Por otro lado, la concepción socialista define a la forma de⁴

Estado, “como el modo de organización y ejercicio del poder estatal en determinado territorio”v; toma en cuenta tres elementos para su configuración: la forma de gobiernovi, el régimen estatal y la forma de la estructura estatal desde el punto de vista de la división territorial o administrativo territorial. Véase entonces, la necesidad de referir la concepción a la que me afilio, por entender que dentro de la dinámica del ejercicio del poder público, no puede en modo alguno obviarse la manera en que se concibe el principio de territorialidad.

Será preciso pues, evocar las definiciones de centralización y descentralización, para así reseñar el modo en que se relacionan las divisiones político-administrativas con la forma en que las funciones y tareas administrativas se ejercen; en este sentido, es prudente referir “que el problema de la centralización o descentralización es abordada, por unos, concretamente a la relación de atribuciones entre grados diversos de la jerarquía, por otros, al problema básico de la organización local y la del Estado, al problema fundamental de la estructura del Estado, de su organización o al territorio a que alcanzan las normas jurídicas”vii.

Siguiendo esta línea de pensamiento, es necesario comentar que cada uno de estos enfoques trascienden al análisis actual de la temática, ya que reflejan la evolución de los citados conceptos que en sus inicios tenían una configuración en relación a su significado netamente político, hasta que se extendió al campo administrativo sin perder sus connotaciones políticas. Todo lo que justifica el hecho de que durante los siglos XVII y XVIII fue indudable, sobre todo en Europa, el predominio de la tendencia centralista, que trajo consigo la formación de grandes Estados unitariosviii; pero los regímenes institucionales modernos se han formado a través de una larga evolución, que muestra en constante pugna las fuerzas centralizadoras y descentralizadoras, triunfando unas y otras según las circunstancias y los momentosix.

Así, de la manera más simple, la descentralización se define como la transferencia de competencias por parte del Estado a diversos organismos. Etimológicamente descentrar, significa sacar una cosa de su centro. Descentralizar, consiste en el traslado de funciones o competencias de un centro para ser distribuidos en otros centrosx.

Mientras que la descentralización es el traslado de competencias y atribuciones de los órganos superiores hacia otros inferiores, la centralización es la reunión de ellas en un centro único, reflejo del monopolio de funciones que de hecho tiene, sin que se permita el desplazamiento a otros centros u órganos de decisión. Se puede referir entonces, que en correspondencia con las funciones de que se traten, existen descentralizaciones y centralizaciones políticas y administrativasxi.

Aún y cuando se reconozca que la centralización es consecuencia de la Revolución Francesa de 1789, con abstracción de su origen, se comparte la idea de Héctor Garcini cuando detalló, (…) “Esa centralización implica el ordenamiento jerárquico de todos los órganos que la componen y la incorporación de todos los funcionarios a ese aparato. Supone la existencia de un centro de coordinación y unificación de la Administración, con la consiguiente concentración del poder de decisión y de la competencia que abarca todos los aspectos de la función administrativa, así como la designación de los agentes”xii.

Esta concepción que se edifica sobre la base de la centralización administrativa tiene asociada otra noción, que es su corolario, la desconcentración; en virtud de la misma el órgano inferior al que no se le otorga personalidad jurídica, adquiere poder de decisión sobre las materias de su competencia; por lo que se infiere que el órgano superior al que corresponden dichas atribuciones, las traslada al inferior. “La desconcentración entraña la transmisión de la titularidad de la competencia, no tan solo su ejercicio, porque en este caso se estaría en presencia de una delegación. (…), además, siempre tiene lugar entre órganos de un mismo organismo o ente administrativo”xiii.

La existencia de entidades territoriales político-administrativas dentro de un Estado evidenció otra alternativa, para la progresiva multiplicación de funciones a cargo de la Administración; es así, como el aparato estatal encomienda la gestión de determinadas funciones y servicios a otros entes públicos creados por él a ese fin, con mayor o menor independencia, y con el propósito de aligerar sus asuntos. En tal sentido, la descentralización se define en la transferencia de competencias de la administración directa del Estado a otras personas jurídicas, acción que se concreta a través del desempeño de los órganos estatales que se desprenden de esa administración directaxiv.

A la centralización y la descentralización políticas, se le unen los conceptos unitarismo y federalismo, más aunque resulte relativamente fácil dar la noción aproximada de una y otra definición, harto difícil es indicar con certeza el límite que los separaxv, como principio general puede aceptarse que en el Estado unitario, las atribuciones políticas fundamentales se hallan concentradas o reunidas en un solo núcleo de autoridad o poder; vale decir, que la tendencia centrípeta predomina sobre la centrífugaxvi. En cambio, en el federal, las funciones políticas esenciales están distribuidas en dos órdenes gubernativos: el gobierno central y los gobiernos locales, que coexisten armónicamente dentro del mismo territorio; o sea, las tendencias centrípeta y centrífuga se mantienen en equilibrio.

Desde el punto de vista político, resulta interesante apreciar cómo se maneja integralmente el acceso al poder, cómo se ensambla el ordenamiento jurídico del Estado y se conciben las diferentes funciones estatales en su vínculo con los tipos de relaciones que se deriven con los entes territoriales. Según Lucas Verdú, cuando los órganos estatales se imponen, soberanamente, sobre el pueblo dentro de un mismo territorio y no existe reparto de competencias entre la persona jurídica estatal y otras personas jurídicas territoriales que puedan invocar poderes decisorios, estamos ante un Estado unitario o simple, en caso contrario, y según los grados de intensidad, nos encontramos ante la descentralización administrativa, regional, federalxvii.

Fue la descentralización política federal americanaxviii la que sirvió de modelo a los primeros países europeos que se estructuraron como Estados descentralizados: Suiza y Alemania; se considera inclusoxix, que el Estado federal surge como una...