Las dificultades en la determinación de las decisiones políticas
| Autor | Juan José Alvarez |
| Páginas | 33-78 |
Los problemas de gobernabilidad no son nuevos sino que acompañaron la política del país prácticamente desde comienzos de su vida independiente. Durante el siglo XX, dichos problemas se acentuaron, fundamentalmente, a partir de 1930. Con posterioridad a esta fecha, las crisis de gobernabilidad se comenzaron a resolver mediante golpes de Estado tolerados hasta tanto se corrigiesen los factores que hubieran desencadenado la crisis y entonces poder restablecerse la normalidad constitucional.
Es de notar que, exceptuando el caso de una fracción de quienes produjeron el golpe de 1930 y de la Revolución Argentina en los años sesenta sin éxito en ambos casos, en elPage 34resto de los quiebres democráticos el golpe militar no explicitaba un cambio de régimen, sino que disponía una interrupción de las formas democráticas.
Si la forma de gobierno, y no el régimen constitucional, fue lo que se puso en duda durante medio siglo, entonces la reflexión en torno a la democratización de las sociedades latinoamericanas debía abordar principalmente esta cuestión. Esto motivó que, durante los años ochenta, buena parte de esa literatura apuntara la necesidad de un cambio de forma de gobierno a fi n de fortalecer la gobernabilidad y asegurar así que el proceso de democratización llegara a buen puerto.
Desde esta perspectiva, se pensaba que el presidencialismo en América latina contenía rigideces que no permitían procesar las tensiones y confl ictos que los procesos de democratización generarían y, por tanto, pondrían en riesgo la misma fase de democratización. Dicho en otros términos, para esta visión sería más probable el aseguramiento de la estabilidad democrática bajo un régimen parlamentario que dentro de un régimen presidencialista.
Esta posición académica tuvo una considerable virtualidad política en las agendas de los gobiernos de la región. Por ejemplo, en ocasión de una reforma constitucional, Brasil plebiscitó en 1988 la forma de gobierno, ofreciendo como alternativas el presidencialismo, el parlamentarismo y la monarquía constitucional. En nuestro país y para la misma época, el Consejo para la Consolidación de la Democracia recomendaba la adopción de un sistema semipresidencialista al estilo francés, que dividiera el Poder Ejecutivo en una Jefatura de Estado en manos del Presidente, y una Jefatura de Gobierno en manos de un Primer Ministro.
Así, según esta posición, la débil capacidad del sistema político de asegurar el ejercicio efectivo de la función gu-Page 35bernamental se debía al diseño de las instituciones de gobierno; esto es, a la forma de gobierno presidencialista. Esta posición tuvo un peso muy fuerte en el mundo académico y contagió en una porción menor, por cierto a una parte de las clases dirigentes.
Los principales argumentos esgrimidos en la importante literatura sobre la materia podrían ser resumidos en cuatro grandes razones:
i) El presidencialismo contiene fuertes rigideces que imposibilitan procesar institucionalmente los confl ictos políticos, lo cual debilita la capacidad de gobernabilidad del sistema: dos de las notas esenciales del presidencialismo son el origen autónomo de los mandatos de los titulares de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el mando fi jo de ambos. Por ello, las crisis políticas que se originan por desgaste en el ejercicio del poder sólo pueden ser resueltas mediante destitución por juicio político, ya que el Congreso no puede salvo ese instrumento y en caso de que se den las causales establecidas acortar el mandato del Presidente, aun frente a una crisis en su legitimidad (de ejercicio). Así puede producirse el peor de los escenarios políticos bajo un régimen presidencialista; esto es, la existencia de un presidencialismo fuerte con un presidente débil. Como contracara, el presidencialismo no permite extender los mandatos de los liderazgos positivos o con fuerte legitimidad más allá de su mandato, con lo cual genera un horizonte limitado a los procesos políticos.
Por el contrario, los regímenes parlamentaristas son fl exibles ya que no se basan en mandatos fi jos. Entonces, frente a una crisis política producida por el desgaste del gobierno, la resolución puede provenir por un voto de no confianza, por un voto de censura o por la disolución del gabinete, con lo que, automáticamente, se generan las alianzasPage 36para conformar un nuevo gabinete de gobierno y así dar por terminada la crisis. Por otra parte, también puede darse el caso del refuerzo de la autoridad del Premier mediante un voto de confi anza o la disolución del Parlamento. Finalmente, los regímenes parlamentarios permiten extender los mandatos de los liderazgos positivos, lo que introduce la posibilidad de políticas de largo aliento, ya que el horizonte político es potencialmente amplio (tal fue el caso de los liderazgos de Helmut Kohl en Alemania, François Mitterrand en Francia, o Felipe González en España).
ii) El presidencialismo genera tendencias al inmovilismo o bloqueo del sistema político: sucede que el presidencialismo tiene elección independiente de los integrantes del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo. De esta forma, se presenta la posibilidad de la existencia de gobiernos divididos o de minoría; esto es, gobiernos en los que el titular del Poder Ejecutivo no cuenta con una mayoría parlamentaria que acompañe su programa de gobierno. Dado que la gobernabilidad requiere las voluntades del Ejecutivo y de la mayoría parlamentaria, el ejercicio de la función gubernamental se bloquea, sin poder resolverse, hasta la fi nalización de los mandatos de los legisladores o del Presidente. Esto lleva al ejercicio de facultades legislativas por parte del Presidente como forma para-constitucional de desbloquear el sistema.
Por el contrario, bajo los sistemas parlamentaristas, el Gabinete de Gobierno no es independiente de la Asamblea, de modo que no hay posibilidad de bloqueo del ejercicio de la función gubernamental. Frente a un confl icto de voluntades, la disputa se resuelve mediante la disolución del Gabinete o de la Asamblea y el llamado a nuevas elecciones, donde el electorado dictaminará quién es el vencedor de la disputa.
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iii) El presidencialismo genera tendencias a la expansión del poder del Ejecutivo: como consecuencia de la elección directa del Presidente, lo que tiende a la personalización del poder, el presidencialismo es muy proclive a la expansión desmesurada del poder del Ejecutivo a expensas de los representantes legislativos. Sucede que el presidencialismo plebiscita antes que a un partido político, coalición o programa de gobierno a una persona o líder. Se dispara así una lógica perversa, ya que para darle estabilidad al sistema es necesario que el plebiscitado acumule poder en términos personales, pues ésta será la única forma de ejercer con seguridad la función gubernamental. Entonces, la gobernabilidad depende de la acumulación de poder del Presidente y de la no existencia de competidores al poder presidencial. De tal manera, bajo el presidencialismo se sostiene no hay término medio entre la omnipotencia y la impotencia presidencial.
iv) El presidencialismo genera tendencias a la conforma ción de coaliciones electorales antes que a coaliciones de gobierno: nuevamente como consecuencia del origen independiente o autónomo de los mandatos y de la existencia de mandatos fi jos, el presidencialismo genera tendencias a las coaliciones electorales antes que a las coaliciones de gobierno. Esto se acrecienta en escenarios de sistemas de partidos fragmentados. Así, dada la dificultad de reunir el apoyo de la mitad del electorado, el sistema genera incentivos para coaligarse con otras fuerzas políticas, incentivos que se esfuman al momento de la gestión de gobierno, ya que la existencia de mandato fi jo exime de la necesidad de coalición. Por esto, el presidencialismo tiende a reducir la oferta electoral y moderar los incentivos para formar consensos que permitan el ejercicio del gobierno.
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Por el contrario, el parlamentarismo incentiva la competencia electoral, y con ello se incrementa la oferta electoral, pero lleva a la necesidad de conformar coaliciones de gobierno ya que ninguna fuerza logra obtener el piso electoral para formar gobierno. De esta forma se generan incentivos para formar coaliciones de gobierno y, por tanto, el ejercicio de la función gubernamental requiere la formación de consensos.
A pesar de los argumentos lógicos expuestos para apuntar contra el presidencialismo con relación a su falta de capacidad para asegurar la gobernabilidad en las democracias en transición, los hechos indicaron que todos los países latinoamericanos transitaron exitosamente por el proceso de democratización sin cambiar su forma de gobierno.
Esto se debió, entre otras cosas, a ciertas ventajas que tiene esta forma de gobierno para los países de la región que fueron apuntadas por intelectuales un tanto más realistas (Shugart y Carey, 1992; Nohlen y Fernández, 1991; Mainwaring y Shugart, 2002):
i) El presidencialismo ofrece, sobre todo en sistemas políticos con una cultura poco participativa y demandante, mecanismos más directos para exigir rendición de cuentas y expresar las preferencias del electorado: tanto la accountability electoral (grado con que los funcionarios electos son responsables por vía electoral ante los ciudadanos) como la identifi cabilidad (capacidad de los votantes de realizar una elección informada antes de los comicios) se ven favorecidas en...
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