El derecho internacional de los derechos humanos como límite a la potestad sancionadora de la Administración

Autor:Federico Marengo
 
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El derecho internacional de los derechos
humanos como límite a la potestad sancionadora
de la Administración*
Por Federico Marengo
1. Introducción
La principal actividad desarrollada por la Administración consiste en la gestión
de los intereses públicos y generales del conjunto de la población. Los organismos
estatales cuentan con distintos medios para llevar adelante sus cometidos
esenciales, entre ellos, la reglamentación de ciertas actividades desarrolladas por
los particulares.
Paralelamente a dicha actividad reguladora que ostenta la Administración el
ordenamiento normativo le brinda, como correlato, facultades para reaccionar con la
finalidad de corregir aquellas conductas que perturben o interfieran en la tarea de
gestión de los intereses públicos o, incluso, como medio para evitar el quebranto de
la normativa por parte de los particulares. Es que, si la violación a las leyes no fuera
seguida de una sanción, éstas no tendrían “dientes” y, por tanto, podrían ser
desobedecidas impunemente haciendo ineficaz al derecho1.
La reacción de la Administración se presenta como respuesta de mayor o
menor contenido aflictivo, según el valor que la legislación le atribuya a los bienes
jurídicos directa o indirectamente protegidos por los preceptos vulnerados en virtud
de la conducta que se intenta evitar por parte del administrado.
Entiendo oportuno traer a colación que los ordenamientos positivos
ordinariamente prevén un conjunto de respuestas distintas ante el apartamiento de
sus contenidos preceptivos. Algunas veces la reacción está destinada únicamente a
restablecer, en especie o en sucedáneo, el statu quoante (nulidad). Otras, la
reacción va más allá y se ubica en el ámbito represivo, pues consiste en infligir un
daño al infractor independientemente de aquel fin de recomposición.
Así, puede señalarse que cualquier medida aflictiva dictada en contra del
particular infractor constituye una sanción, siempre que ella no tuviera como finalidad
el restablecimiento de la situación anterior (consecuencia típica del régimen de las
nulidades) o el resarcimiento de los daños y perjuicios causados (consecuencia
resarcitoria o retributiva).
Adviértase que el carácter represivo de la sanción no quiere decir que éstas
hayan sido previstas principalmente con tal fin, pues de ordinario las sanciones
* Bibliografía recomendada.
1 Schwartz, Bernard, Administrative law, 3ªed., Boston, Little Brown & Co, 1991, p. 91.
Marengo, El derecho internacional de los derechos humanos como límite
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constituyen una herramienta que procura el cumplimiento voluntario del mandato, es
decir, tienen una misión preventiva2.
Debe tenerse presente, en sintonía con lo anterior, que las facultades
sancionadoras de la Administración tienden a proteger los “contextos”, o sea, las
condiciones previas de disfrute de los bienes jurídicos. Ello así, en tanto dichas
atribuciones se le asignan a la Administración a modo de refuerzo de su gestión
ordinaria.
A diferencia de lo que ocurre en el ámbito penal, en esta faceta de actuación
del Estado el interés reside en la globalidad del modelo, en el sector en su
integralidad y por eso tipifica infracciones y sanciona desde perspectivas sectoriales.
De este modo, el derecho administrativo sancionador es esencialmente un derecho
del “daño cumulativo” o, también, del daño derivado de la repetición, que exime de
una valoración de un hecho específico, requiriendo sólo una valoración acerca de
cuál sería la trascendencia global de un género de conductas, si es que éste se
estimara lícito3.
2. Distintas manifestaciones de la potestad sancionatoria de la Administración:
penal y sancionatoria. La distinción entre delitos y sanciones
Tradicionalmente se ha realizado el estudio de las facultades sancionatorias de
la Administración sobre la base de la diferenciación o unidad de los conceptos de
delito y contravención y, a partir de allí, respecto de la autonomía o dependencia del
derecho administrativo sancionador al derecho penal.
No es el propósito del presente trabajo efectuar un análisis de la cuestión sobre
la base de la diferenciación entre el derecho administrativo sancionador y el derecho
penal en la medida que se tomará otro punto de partida para el estudio de las
potestades sancionatorias de la Administración: las garantías constitucionales
otorgadas al particular infractor. Asimismo, porque tal estudio –diferencias entre
derecho administrativo sancionador y derecho penal– fue largamente abordado por
la doctrina nacional y extranjera, a cuyos trabajos corresponde remitir. Sin embargo,
a fin dotar de contexto al presente, se entiende pertinente recordar sintéticamente el
debate entre las posturas surgidas en torno a la cuestión.
Ello sentado, corresponde señalar que una de las posturas referidas considera
que existe una diferenciación esencial entre ilícitos penales e ilícitos administrativos.
Los defensores de esta posición distinguen entre ilícito penal e ilícito administrativo,
atribuyendo al primero el carácter de lesión éticamente reprochable de un bien
jurídico, mientras que el segundo sería un acto de desobediencia ético-
valorativamente neutro4. La base de dicha diferenciación está determinada por la
naturaleza de los intereses afectados. Así, en los ilícitos penales el contenido
2 García Pullés, Fernando, La potestad sancionadora de la Administración pública y la reforma
de la Constitución Nacional,“Documentación Administrativa”, Madrid, Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP), 2004, p. 501 y 502.
3 Silva Sánchez, Jesús, M., La expansión del derecho penal. Aspectos de la política criminal en
las sociedades postindustriales, 2ª ed., Madrid, Civitas, 2001, p. 126.
4 Silva Sánchez, La expansión del derecho penal. Aspectos de la política criminal en las
sociedades postindustriales, p. 124.
Marengo, El derecho internacional de los derechos humanos como límite
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