La delegación legislativa en materia tributaria en las comisiones del Congreso Nacional

Autor:Luis E. Vivacqua
 
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La delegación legislativa en materia tributaria
en las comisiones del Congreso Nacional*
Por Luis E. Vivacqua
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
§ 1. Introducción
En el presente trabajo analizaremos el impacto que el instituto de la delegación
del tratamiento, en particular de los proyectos de ley en las comisiones del Congreso
Nacional, previsto en el art. 79 de la Const. nacional, tiene respecto del principio de
reserva de ley en materia tributaria. Esta norma constitucional, que fue incorporada
por la reforma de 1994, habilita expresamente a los plenos de las Cámaras del Con-
greso Nacional a la utilización del procedimiento de delegación legislativa del trata-
miento en particular de los proyectos de ley en las comisiones internas del Congre-
so, previa aprobación general de los proyectos en tratamiento por dichos cuerpos
colegiados.
La propuesta esbozada intenta generar un nuevo aporte al mundo académico
sobre una arista que, en nuestro parecer, no ha sido aun suficientemente explorada
por la doctrina nacional respecto del principio de reserva de ley en materia tributaria.
El principio de legalidad en materia tributaria –centro del análisis que propone-
mos en el presente trabajo– se ha consolidado con el paso del tiempo, tanto en la
doctrina nacional como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción, hasta el punto de que se encuentra plenamente vigente en el ordenamiento
jurídico nacional. Sin embargo, existieron acontecimientos de envergadura nacional
que lo han vuelto a poner en el centro de la escena nacional.
Así, cabe recordar que en los primeros meses de 2008, el Ministerio de Eco-
nomía emite la resolución 125 que modificó la cuantía de los derechos a las exporta-
ciones –conocidas públicamente como “retenciones”– generando el conocido conflic-
to entre los sectores del campo1 y el gobierno nacional, que fue dirimido
parlamentariamente cuando se trató la ratificación de la mencionada norma2.
Posteriormente, luego de una votaciónen el Senado de la Nación, que terminó
con la falta de ratificación por el cuerpo de la mentada resolución, se dejó sin efecto.
* Bibliografía recomendada.
1Los sectores del campo argentino durante el conflicto estuvieron representados por la “mesa
de enlace” que tenía representantes de la Sociedad Rural Argentina, la Federación Agraria Argentina,
Confederaciones Rurales Argentinas y Coninagro.
2El proyecto de ley fue remitido por medio del mensaje 0941/08 desde el Poder Ejecutivo al
Congreso Nacional ingresando por la mesa de entrada de la Cámara de Diputados bajo el registro n°
13-PE-08, y luego de ser aprobado por este cuerpo, pasó a la Cámara de Senadores ingresando bajo
el n° CD 42/08. Dicho proyecto de ley en su art. 1° ratificaba la resolución 125/08 del Ministerio de
Economía y Producción.
Vivacqua, La delegación legislativa en materia tributaria en las comisiones
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En el marco de la discusión sobre la validez de la medida adoptada por el Mi-
nisterio de Economía, por un lado, existieron legisladores que entre sus argumentos
vertieron consideraciones sobre la factible violación de los principios de reserva de
ley en materia tributaria, y de no confiscatoriedad del impuesto, y por otro lado, otros
legisladores expresaron razones extrafiscales que justificaban la existencia de los
derechos a la exportación3.
Ríos de tinta4 corrieron por esos tiempos hasta que, en 2014, el máximo tribu-
nal en el fallo “Camaronera Patagónica”5 declaró nula la delegación en materia
aduanera efectuada al Poder Ejecutivo Nacional en el art. 755 del Cód. Aduanero.
Lo cierto es que, mientras en la arena política y en los distintos sectores de la
comunicación social se discutían acaloradamente estos temas, en la doctrina nacio-
nal y la jurisprudencia de la Corte Suprema, como ya expresamos, existían sobrados
antecedentes en la materia, que desarrollaremos en profundidad en el Capítulo II del
presente ensayo. En esta línea de pensamiento, no podemos dejar de destacar al
lector, si es que resulta necesario, que la tesis de Casás, por su amplitud, ha com-
prendido en ella gran parte del análisis existente sobre el principio de reserva de ley
en materia tributaria, que hemos tomado como guía ineludible para desarrollar la
temática propuesta. Asimismo, también resulta relevante recalcar la labor del máxi-
mo tribunal en la materia de delegación de facultades y el principio de legalidad tri-
butaria que emana de la doctrina de sus precedentes.
Tan desarrollado se encuentra entre nosotros el principio de reserva de ley,
que allá por el año 1986, en el marco de las conclusiones del simposio sobre el
“Principio de legalidad en derecho tributario” organizado por la Facultad de Derecho
y Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideo y el Instituto Uruguayo de Es-
tudios Tributarios, las deliberaciones de los profesores Gerardo Ataliba, Sergio F. de
la Garza, Ernesto Flores Zavala, Horacio A. García Belsunse, Juan Carlos Luqui,
Juan Carlos Peirano Facio, Ramón Valdéz Costa y Alberto Xavier, expresaron con-
senso en relación a los siguientes puntos:
3El principio de legalidad o reserva de ley en materia tributaria ha sido desarrollado con distinta
profundidad en los discursos de los diputados nacionales Hugo N. Prieto, Mario R. Ardid, Susana
Rosa García, Rubén Lanceta, Marcela V. Rodríguez, Federico Pinedo, Lidia E. Satragno, Silvia B.
Lemos, entre otros, y por los senadores nacionales Samuel M. Cabanchik, Juan A. Pérez Alsina, Pa-
blo Verani, Luis C. P. Naidenoff, Nancy M. A. Parrilli, Sonia Escudero, Guillermo R. Jenefes, Oscar
Castillo, Liliana T. Negre de Alonso, Adolfo Rodríguez Saa, Marcelo A. Guinle, Ernesto Sanz, entre
otros (cfr. Versión taquigráfica, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, 17° Reunión, 7° Sesión
OrdinariaEspecial, 4/7/08 y versión taquigráfica, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 11°
Reunión, 9° Sesión Ordinaria, 17/7/08).
4Aquellos que tengan interés en profundizar sobre las opiniones doctrinales sobre las retencio-
nes de esta época se puede ver: Vanossi, Jorge R., El debate constitucional en torno a los graváme-
nes sobre las exportaciones,LL, 2008-C-1327; Badeni, Gregorio, La patología constitucional de las
retenciones; Sanabria, Pablo, Las retenciones a la exportación. ¿Un impuesto inconstitucional?,Bs.
As., La Ley, 2008; Bibiloni, Mario J., Acerca de los derechos de exportación, sus fundamentos legales
e implicancias,Sup. Esp. Retenciones a las exportaciones, abril 2008; Calvo, Rubén A. - Corti, Arísti-
des Horacio M., Acerca del encuadre constitucional de las retenciones a las exportaciones agrope-
cuarias,LL, 2008-B-1354; De Marco, Jorge,Las instituciones de la república y las retenciones,Sup.
Esp. Retenciones a las exportaciones, abril2008; Basaldúa, Ricardo X., El principio de legalidad y los
derechos humanos,IMP2008-20, octubre, 1727, entre otros autores más.
5Causa 486.XLIII, 15/4/14.
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1) El principio de legalidad, recogido en constituciones latinoamericanas como
principio fundamental del derecho público, tiene especial gravitación en materia tri-
butaria, en el cual asume tenor de estricta legalidad.
2) La función legislativa debe ejercerse dentro de los límites establecidos por
las normas constitucionales y con sujeción a los principios recogidos en las mismas.
3) La ley debe establecer todos los aspectos relativos a la existencia, estructura
y cuantía de la obligación tributaria (presupuesto de hecho, base de cálculo, exone-
raciones, alícuotas), así como lo relativo a la responsabilidad tributaria, a la tipifica-
ción de infracciones, imposición de sanciones y establecimiento de limitaciones a los
derechos y garantías individuales.
4) Las excepciones a este principio deben limitarse al mínimo, estar consagra-
das explícitamente en los textos constitucionales y tales casos deben ser tempora-
rias, condicionadas y detalladamente circunstanciadas, exigiendo en todos los casos
la ratificación parlamentaria.
5) La función administrativa en materia referida en el numeral 3 es una activi-
dad reglada, que excluye la posibilidad de la aplicación analógica y la actuación dis-
crecional”6.
Ante este estado de cosas, el nuevo florecer en la discusión del principio de re-
serva de ley a partir de los hechos políticos de 2008 ya mencionados y la evolución
de la doctrina nacional e internacional sobre el mencionado principio, es que adver-
timos la existencia de algunas aristas que no han sido suficientemente abordadas ni
por la doctrina ni por la jurisprudencia nacional, aunque sí lo ha sido por la doctrina
extranjera.
El desarrollo del presente trabajo se encuentra estructurado de la siguiente
forma: en primer término, en el Capítulo II se tratará el principio de reserva de ley en
materia tributaria, en segundo término, en el Capítulo III, se desarrollará el instituto
de la delegación legislativa en las comisiones internas del Congreso Nacional, y en
última instancia, en el Capítulo IV, se correlacionan los conceptos vertidos en los
capítulos anteriores para vislumbrar el impacto que el instituto de la delegación legis-
lativa en las comisiones del Congreso Nacional tiene en el principio de reserva de
ley en materia tributaria y plantearemosnuestras conclusiones sobre el tema.
6Casás, José O., Estudios de derecho constitucional tributario, Bs. As., Depalma, 1994, p. 122
y 123.
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