El control judicial de la administración

• Autor: Eduardo Ávalos, Alfonso Buteler, Leonardo Massimino
• Páginas: 105-157

CAPÍTULO IV

EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

I. INTRODUCCIÓN

El Estado de Derecho consiste en un mecanismo de equilibrio entre el poder del

Estado y los derechos de los particulares. Los titulares de la función administra-

tiva en un Estado de Derecho están sometidos a diferentes controles que hacen

efectivo el principio de juridicidad, pues nada se lograría si se planteara la sujeción

del Estado a normas preestablecidas y no se hubiesen previsto también los meca-

nismos de control eficaces para lograrlo. La actividad de la Administración debe

realizarse entonces dentro de la ley en sentido amplio, comprensiva de las dispo-

siciones constitucionales y convencionales y a los principios generales que surgen

del orden jurídico. Sin embargo, como esto no siempre sucede, se impone enton-

ces el control como un poder-deber irreversible, irrenunciable e intransferible para

asegurar la juridicidad de la actividad administrativa. Sin control no hay responsa-

bilidad. No podemos hablar de responsabilidad pública y tampoco, eventualmen-

te, individual, sin fiscalización de los actos estatales. Gobierno y control parecen

ser la fórmula orgánica de las estructuras del poder, “para que a los que mandan

no les falte poder y para que a los que obedezcan no les falte libertad, resguardada

con controles idóneos que aseguren calidad y eficacia”1.

Por ello, esta función de control es sumamente vasta y constituye un género

comprensivo de diversas especies de fiscalización: administrativa, legislativa y

1 Conf. DROMI, Roberto, Derecho subjetivo y responsabilidad pública, Grouz, Madrid, 1986, p. 94.

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judicial. El control último por excelencia está asignado al Poder Judicial, que se

circunscribe a la juridicidad de los actos estatales; procede a instancia de parte

interesada debidamente legitimada, y se expresa mediante el dictado de actos

jurisdiccionales llamados sentencias, que hacen cosa juzgada material y son emi-

tidos por un órgano institucionalmente imparcial. Desde esta perspectiva, podemos

caracterizar en términos generales al proceso contencioso administrativo como el

medio instaurado para dar satisfacción jurídica, con intervención de un órgano

judicial y por aplicación de normas o principios de derecho administrativo, a las

pretensiones de los afectados por la actividad administrativa del Estado, o de par-

ticulares que realizan esa actividad en reemplazo de aquél2, para quienes sostie-

nen que los sujetos privados cumplen en algunos casos función administrativa. En

esta noción —cabe aclarar— está comprendido también el proceso de lesividad,

ya que en esta oportunidad es la Administración la que actúa para conseguir la

invalidación de un acto administrativo viciado, acto que —por gozar de estabili-

dad— aquélla no lo puede revocar por sí.

La conceptualización antes apuntada se enmarca dentro de un sistema típica-

mente judicialista, adoptado por la Constitución de 1853 en su art. 95 (hoy art. 109),

al expresar que en ningún caso el Presidente de la Nación puede ejercer fun-

ciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o resta-

blecer las fenecidas”. Se ha señalado3 que el enjuiciamiento de las actividades

del Estado no surgió de un momento a otro, sino que es el resultado de un proceso

histórico que se inició con el control judicial de cuestiones patrimoniales, de acuerdo

con la teoría que aceptaba la sujeción del Estado al Derecho, en lo relacionado con

el “fisco”, titular del patrimonio estatal y el cual no podía emitir actos administra-

tivos. El fisco, que no era poder público ni representaba al poder soberano del

Estado, podía ser demandado ante los tribunales por cuestiones patrimoniales.

Luego se planteó, como lo hicieron los constituyentes revolucionarios franceses,

la imposibilidad de enjuiciar al Estado y a sus agentes administrativos sin previa

autorización del poder público. Finalmente, se estableció que los jueces con com-

petencia para juzgar a la Administración debían formar parte de ella misma para

respetar el principio de división de poderes. Esto lo encontramos en el derecho

francés a fines del siglo XVIII. Así, el sistema francés va a buscar una fórmula de

2 Conf. DIEZ, Manuel María, Derecho Procesal Administrativo, Plus Ultra, Buenos Aires, 1996,

p. 45.

3 SAR RIA, Consuelo, “Control Judicial de la Administración Pública”, en Justicia Administrativa, Uni-

versidad del Norte Santo Tomás de Aquino - Católica de Tucumán, Ediciones UNSTA, Tucumán,

1981, p. 21.

107CAPÍTULO IV - EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

protección frente a la administración bastante singular, la que se llamará proceso

contencioso-administrativo.

Esta denominación es imprecisa y redundante, ya que si se pretende hacer

referencia al ejercicio de la función jurisdiccional, la sola idea de proceso denota

el ejercicio de dicha función. Como indicamos más arriba, cuando al establecerse

el control judicial de la Administración se le asignó dicha actividad a tribunales que

formaban parte de ella, hubo entonces que distinguir las actividades típicamente

administrativas de aquéllas de naturaleza jurisdiccional atribuidas a órganos per-

tenecientes a la Administración. Por tal motivo es más correcto hablar de proce-

so administrativo para referirnos al ejercicio de las acciones procesales con que

cuenta el particular para poner en movimiento el control judicial del ejercicio de la

función administrativa del Estado, que no debemos confundir con el procedimiento

administrativo, entendido como el conjunto de normas y principios que regulan l a

actividad tanto de la Administración como de los particulares para la elaboración,

emisión, ejecución e impugnación en sede administrativa de actos administrativos.

Debemos puntualizar que el control judicial de la función administrativa del

Estado no se agota con el proceso contencioso administrativo. Bajo ciertas con-

diciones también resulta pertinente la acción de amparo, la acción meramente

declarativa, que en el orden nacional funciona como una acción de inconstitucio-

nalidad, la acción de inconstitucionalidad provincial y el amparo por mora por

mencionar algunos ejemplos.

Los jueces, en ejercicio de su competencia constitucional, al conocer y decidir

las controversias en que la Nación o el Estado —en sentido amplio— es parte,

controlan el ejercicio del poder público o de las funciones públicas, esto es, com-

prueban o verifican la constitucionalidad y legitimidad de las actuación de los ór-

ganos que ejercen el poder público y deciden el caso en consecuencia4. Los jue-

ces pueden controlar la legitimidad del ejercicio de la función administrativa de los

distintos poderes del Estado. Este control abarca los aspectos reglados e incluso los

discrecionales, en la forma que ya se ha explicado en esta obra. En principio no abarca

los criterios de mérito, oportunidad o conveniencia salvo manifiesta irrazonabilidad.

Como regla, al realizar el control de razonabilidad, al Poder Judicial le está vedado

sustituir a la Administración o indicarle lo que debería hacer, sino que sólo puede

decir lo que la Administración no puede hacer en ese marco5. Esto no excluye que

4 Conf. JEANNERET DE PÉREZ CORTES, María, “El control judicial y sus límites. La acción de los

jueces frente a la inacción de la Administración o del Poder Legislativo”, en AAVV, Cuestiones de

control de la Administración Pública, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Ediciones

Rap, Buenos Aires, 2010, p. 294.

5 Conf. SESIN, Domingo, “Control Judicial del ejercicio de la discrecionalidad y de los actos políticos”,

en CASSAGNE, Juan Carlos (director), Tratado de Derecho Procesal Administrativo, La Ley, Buenos

Aires, 2007 ps. 693/739.