El compromiso de Fiorini con el control judicial de la actividad administrativa
| Autor | Juan Ignacio Seara |
| Páginas | 419-439 |
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Durante su vida Bartolomé A. Fiorini se destacó como docente ya que fue profesor titular de Derecho Administrativo tanto en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata como en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires1. Asimismo, escribió más de una decena de libros2, y numerosos artículos doctrinarios, en especial durante los años '60, hasta la mitad de la década de los años '703. Page 420
Sin embargo, no creemos que sean tan sólo estos notables méritos académicos, que demuestran sobradamente que se trató de una persona erudita, los que han justificado las jornadas de homenaje que se realizaron en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata los días 24 y 25 de noviembre de 2005 (similares a las que ya se le han efectuado en otros ámbitos4), las cuales son coincidentes con el centenario de su nacimiento. También con su fallecimiento, pues Page 421 se acaban de cumplir treinta años desde que se produjo su deceso, lo que tuvo lugar el 17 de noviembre de 1975.
En efecto, estimamos que ese merecido homenaje se debió fundamentalmente a sus nobles cualidades personales, pues hay también otros autores que han escrito tanto o tal vez más incluso que el propio Fiorini, y sin embargo no reciben como él tantas muestras de reconocimiento y afecto5, máxime cuando ha pasado tanto tiempo desde su fallecimiento. En suma, estamos convencidos de que no ha sido solamente su impresionante producción jurídica, sino también su personalidad sobresaliente, lo que ha provocado que haya quedado en nuestro recuerdo.
Cuando se produjo su muerte, muchos de los que participamos en aquellas jornadas de homenaje no habíamos siquiera comenzado nuestros estudios de abogacía, pero quienes fueron sus discípulos6 se encargaron de informarnos (y a veces aún hoy lo siguen haciendo), sobre su personalidad irradiante, sus fuertes ideas en materia política, su pensamiento sobre determinados temas de Derecho Administrativo, etc.
Esto además de resultar por supuesto interesante, y en algunos casos, por qué no decirlo, hasta divertido (por ejemplo cuando nos comentan alguna anécdota de Fiorini en nuestra Facultad), demuestra por sobre todas las cosas un cariño sorprendente hacia el gran maestro, que se mantiene vigente luego de muchos años en quienes tuvieron el privilegio de conocerlo personalmente, y la fortuna de haber recibido directamente de él sus valiosas enseñazas.
No resulta una tarea sencilla referirse a la obra de Fiorini en unos pocos párrafos, debido a la diversidad de temas que abarcan sus trabajos doctrinarios. Page 422 No obstante esta dificultad inicial, nos interesa poner de resalto el fuerte compromiso con la realidad de nuestro país, que se observa en sus publicaciones de Derecho Administrativo
Por otro lado, merece destacarse especialmente que en su producción científica, se observa una profunda preocupación por el "Estado de Derecho"9. Es decir, porque el Estado desarrolle su actividad subordinado al "principio de legalidad y/o juridicidad", y por otro lado que los ciudadanos puedan hacer valer eficazmente sus derechos frente al mismo10. Debe añadirse que esto último, constituyó para él una cuestión que merecía particular atención, porque observaba una Administración Pública absorbente, con el consiguiente peligro para la plena vigencia de los derechos individuales11. Estos temas son recurrentes en sus trabajos, debido a que seguramente estimaba que los mismos constituían el punto de partida para analizar los demás.
En igual dirección, cabe hacer referencia a sus innovadoras ideas con relación a los denominados "procesos estatales", o sea a las enjundiosas explicaciones que brinda sobre la producción Page 423 jurídica de los tres órganos esenciales del Estado, siempre realizadas sobre la base normativa de cláusulas de nuestra Constitución. Enseña Fiorini que el Estado produce sólo tres clases de actos jurídicos, que son la ley, la sentencia, y los actos administrativos, y no puede haber otros porque no hay un cuarto poder12.
También puede mencionarse en el mismo sentido, su defensa de lo que se conoce comúnmente con la expresión "zona de reserva del legislador" (vgr. en materia impositiva; para resguardar la propiedad privada; en lo relativo a delitos de naturaleza penal; etc.)13, y paralelamente una rotunda negación con respecto a las denominadas "reservas del administrador" (o "zona de reserva de la Administración"), es decir un cúmulo de competencias privativas no invadibles por los Poderes Legislativo y Judicial.
Conviene recordar que esta última teoría14, fue desarrollada en nuestro país por Marienhoff15, y seguida luego por otros prestigiosos autores nacionales16 como Aja Espil, Bianchi, Bidart Campos, Cassagne y Zarini17. Sin embargo, Fiorini fue su primer detractor18, Page 424 habiendo sido acompañado en su postura por Diez, Gordillo y Linares19. Ello así, pues en su opinión el Poder Legislativo es el único de los órganos del Estado que representa "directamente" la voluntad popular, y por lo tanto tan sólo él puede reglamentar válidamente los derechos inalienables de los individuos, los cuales se encuentran consagrados en nuestra Constitución.
A su criterio, lo que sí tiene la Administración Pública, son atribuciones "privativas y exclusivas" (vgr. en materia de organización interna), al igual que ocurre con los restantes poderes del Estado. Sin embargo, no tiene ninguna "reserva" para el ejercicio de sus funciones, lo que sí ocurre en el caso del legislador, atento que tiene la misión constitucional de garantir derechos humanos20. Por nuestra parte, estimamos que la postura de Fiorini se comprende fácilmente cuando se advierte que está dirigida a evitar que la actividad realizada en el ámbito de la denominada zona de reserva administrativa pueda, por tal circunstancia, quedar exenta de algún modo del control del Poder Judicial.
En igual sentido, puede mencionarse su especial preocupación por el "interés público", muchas veces olvidado cuando se habla de la actividad del Estado, debiendo agregarse que en su opinión constituye el elemento diferenciador entre el acto administrativo y el acto privado. Precisamente, esto es lo que justifica -según dice- la creación de dos regímenes distintos, como son el público y el privado. De sus obras resulta que hay distintos grados en el interés público. Hay intereses públicos primarios y colectivos (que alcanzan a toda la comunidad), y secundarios (que no alcanzan a toda la colectividad, pero no por ello son derechos particulares)21. Page 425
Los temas que acabamos de mencionar, todos ellos vinculados con la juridicidad de la actividad estatal, y que tanta atención merecieron en la obra de Fiorini, nos sirven de base para aludir a la cuestión que nos proponemos examinar en la parte sustancial de este trabajo, es decir el control judicial de la actividad administrativa, y particularmente en lo atinente a la discrecionalidad. Además, nos permite ir conociendo su modo de pensar, con respecto a cuestiones centrales del Derecho Administrativo.
Siempre nos sorprendió en Fiorini su permanente vocación porque exista un control judicial muy amplio de la actividad administrativa. Decimos "actividad administrativa", pues como solía expresar dicho autor, la misma desde luego comprende también a los "actos administrativos", que son una de las formas en que se manifiesta esa actividad. En nuestra opinión, no cabe ninguna duda de que Fiorini ocupa un sitio muy relevante entre los autores nacionales que mayores contribuciones han hecho con el objeto de alcanzar aquel propósito.
En efecto, se encargó especialmente de enseñar que esta cuestión tan trascendente tiene su sustento normativo en los arts. 18, 95 (hoy 109) y 28 de la Constitución Nacional, en cuanto aseguran la inviolabilidad de la defensa en juicio, prohíben al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales, e impiden alterar los principios, garantías y derechos reconocidos en la misma Carta Magna, respectivamente.
Para él no basta que la actividad administrativa se encuentre regulada por normas jurídicas, pues estima esencial que se asegure su debido cumplimiento, por medio de un adecuado ejercicio de la función judicial. Con meridiana claridad, tuvo oportunidad de señalar, con relación a este tema: "El ajusticiamiento pleno de los actos de la Administración encuentra su sustento y su solución en la Constitución de los argentinos".
Advierte que constituye una conquista del Estado de Derecho llevar al ajusticiamiento de los actos del poder administrador ante los estrados judiciales, y si bien esto se proclama en teoría no ocurre lo mismo cuando tales ideas son llevadas a la Page 426 práctica22. Y en este sentido, realiza importantes aportes doctrinarios tendientes a avanzar sobre el tema, los cuales vamos a sistematizar mediante el examen de tres institutos básicos del Derecho Administrativo, como son los actos jurisdiccionales, de gobierno y discrecionales.
Con respecto a una cuestión, tan debatida aún hoy por nuestra doctrina como son los actos jurisdiccionales, Fiorini toma una posición que niega su existencia.
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