Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 20 de Marzo de 2002, expediente I 1983

• Fecha de Resolución: 20 de Marzo de 2002
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

Dictamen de la Procuración General:

La empresa COPETRO Sociedad Anónima, por apoderado, promueve demanda en los términos del art. 161 inc. primero de la Constitución de la Pcia. de Buenos Aires, 683 y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial a los fines de que el Alto Tribunal provincial declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal Nro. 1887, sancionada el 30 de noviembre de 1995, por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Ensenada, referida al tratamiento de efluentes y residuos industriales, por reputarla violatoria a los arts. 25, 27, 28, 29, 103, 190, 191, 192 y 195 de la Constitución Provincial y 14, 17, 18, 19, 31, 33 y concordantes de la Carta Constitucional Nacional (cf. fs. 8/19 y 30/31).

I.Plantea la actora –luego de acreditar personería su pretensión, cual es la declaración de inconstitucionalidad de la precitada Ordenanza.

Expresa que la presente acción es procedente desde el aspecto formal, por cuanto la norma cuestionada es aplicable a todos los establecimientos instalados en el Partido, extremo este al que V.E. condiciona la procedencia de la acción, y que dentro del cual la actora se encuentra comprendida. Cita doctrina jurisprudencial.

Y que conforme al reiterado criterio de V.E., manifiesta que la presente cuestiona la validez del precepto en abstracto.

Expresa que dado el carácter institucional que reviste la norma cuestionada, la circunstancia de que la misma no ha sido aún aplicada y el hecho de que la acción carece de contenido patrimonial, la demanda se promueve con carácter preventivo conforme lo prescripto por el art. 685 del Código Procesal Civil y Comercial, tornando inoperante el plazo de caducidad de treinta días previsto en el art. 684 del citado código (fs. 9).

En punto a la legitimación activa, expresa que ostenta el carácter de parte interesada toda vez que es titular de un establecimiento industrial que se encuentra alcanzado por los términos de la Ordenanza 1887/95, cuando reviste como de tercer categoría.

Realiza una descripción del acto impugnado, así como de la normativa provincial sobre la materia, para luego desarrollar los fundamentos que dan sustento a la pretensión.

Sobre la base de lo prescripto por el art. 28, de la Constitución Provincial expresa: “Liminarmente es dable advertir que la Municipalidad de Ensenada carece de competencia para dictar normas en materia de ecología y medio ambiente...”.

En tal sentido continúa:”...se ha señalado que son entonces la Provincias las que ostentan el imperio para crear derecho obligatorio sobre sus habitantes, dentro del ámbito territorial del que disponen en ejercicio de su autonomía (arts. 5 y 122, Constitución Nacional). Y en este último sentido disponen de la potestad para reglar la protección del medio ambiente...” (fs. 13).

A su vez manifiesta que conforme a lo dispuesto por el art. 15 de la ley 11.459, ha sido calificada como industria perteneciente a la tercera categoría y que conforme a lo preceptuado por el art. 26 de dicha ley , sólo pueden delegarse atribuciones relativas al cumplimiento de la misma respecto de industrias de primera y segunda categoría.

Añade que:”...Siendo ello así, ésta no puede ser alcanzada por regulación alguna de naturaleza municipal, porque como quedó visto no ha mediado en este punto transferencia de competencia por parte de la Provincia...”.

Asimismo expresa: “Contrariando, entonces, la distribución de competencias dispuesta en la Constitución Provincial, el Municipio de Ensenada puso en vigencia la Ordenanza en cuestión que se opone abiertamente a las normas provinciales reseñadas...”

En tal orden de ideas señala: “debe recalcarse que, en el régimen institucional bonaerense, los municipios son entidades descentralizadas, de modo tal que sus atribuciones emanan de lo que dispongan las leyes provinciales. Es decir que los municipios tienen un poder de legislación propia de segundo grado, puesto que las normas que ellos dicten deben encuadrarse en los límites y alcances establecidos en los ordenamientos superiores que les han delegado los poderes pertinentes...”.

A fs. 15 vta., añade: “...por cuanto se ha demostrado el Municipio de Ensenada ha excedido el marco de sus facultades legislativas, al pretender avanzar sobre temas que exceden el enterés local y comprometen el interés general...”.

Encuentra la actora evidente que de la lectura del art. 194 de la Constitución Provincial no se puede concluir que “...la tangencial referencia al ornato y salubridad pueda ser entendida como comprensiva de la cuestión ambiental...”, y que:”...cualquier hermenéutica que se ensayare no podrá apartarse en modo alguno de lo preceptuado en el art. 28 de la Carta local, el cual es absolutamente claro al atribuir la competencia sobre la materia ambiental a la Provincia, sin efectuar ninguna refencia a los municipios”.

Argumenta la presentante que debe declarse la inconstitucionalidad dado que la Ordenanza en cuestión afecta seriamente la garantía constitucional tutelada en el art. 27 de la Constitución Provincial, relativa a la libertad de trabajo, comercio e industria:”...mediante la citada normativa municipal se determinan nuevas exigencias para las empresas no previstas en la legislación local.

Aduna que dicha ordenanza es violatoria también del principio non bis in idem en tanto establece un régimen sancionatorio especial.

Expresa que esta regulación es reiterativa y sustancialmente análoga del régimen sancionatorio previsto en el capítulo IV de la ley Nº 11.459.

Y en tal sentido agrega: “...conviene remarcar que la regulación provincial del régimen sancionatorio constituye una prueba cabal de la falta de competencia del municipio demandado para dictar la Ordenanza que se impugna. Se trata de un caso en el que ,obviamente, no ha existido delegación de la potestad sancionatoria, sino, al contrario, reserva de aquella por el Estado provincial”.

Cita doctrina jurisprudencial.

II.

De la demanda interpuesta se corre traslado a la Municipalidad de Ensenada, presentándose la apoderada de la misma acreditando personería, y solicitando el rechazo de la demanda con costas a la actora.

Comienza refiriéndose a la admisibilidad de la demanda, respecto de la cual manifiesta que en el caso no se ha cumplido con un requisito esencial, cual es la individualización concreta de la lesión, exponiendo que “...Para promover demanda de inconstitucionalidad es necesario acreditar la calidad de parte interesada es decir que el afectado debido a la aplicación de una ley , decreto u ordenanza o reglamento cuya constitucionalidad se controvierte...”.

Continúa con la descripción del marco legal, y al referirse en modo específico a la ley 11.459, y en particular a la clasificación en tres catergorías que la misma realiza respecto de las industrias conforme al tipo de material que manipulen, expresa: “...la finalidad de la ley se circunscribe a clasificar y no efectuar el análisis de los efluentes, ya que califica según la calidad o cantidad de los mismos...”.

y agrega “...Es el art. 7, al referirse a la solicitud de Certificados de Aptitud Ambiental, el que establece que la misma deberá acompañar entre otros requisitos, el adecuado tratamiento y destino de los residuos...que se generen inevitablemente (inciso c); para concluir en los siguientes términos: “...Todo lo que conlleva a determinar que la ley 11.459 rige sobre la radicación de establecimientos industriales, sobre la obligatoriedad de contar con el Certificado de Aptitud Ambiental, no sobre efluentes y residuos...”.

Asimismo manifiesta que el Decreto 1741/96 reglamentario de la precitada ley ratifica la categorización de los establecimientos de acuerdo con el nivel de complejidad ambiental, el cual queda definido entre otros aspectos por la calidad de los efluentes y residuos que genere. Y expresa que:”...Va de suyo que el análisis y control de los mismos no es materia específica de este Decreto...”.

Complementa la descripción del marco normativo refiriéndose a la ley 11.723, como una norma tendiente a la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general.

Avanza en su desarrollo expresando que la ley 5.965 de protección a las fuentes de provisión y a los cursos y cuerpos receptores de agua y de la atmósfera “...es la única legislación que rige sobre los efluentes en todos sus aspectos y en su art. 7 delega en las municipalidades la facultad de ejercer la inspección necesaria para el fiel y estricto cumplimiento de sus disposiciones...”.

Se refiere a su vez, al Decreto Nro. 3.970/90 reglamentario de la ley Nro. 5.965, el cual en su art. 66 establece: “...que para poder ejecutar las funciones determinadas en la ley que reglamenta las municipalidades deberán adherir en forma expresa a la misma a través de la sanción de la pertinente ordenanza. Con lo cual se corrobora la constitucionalidad de la Ordenanza 1.887/95.

Concluye que el análisis de la legislación vigente ratifica la constitucionalidad de la Ordenanza en cuestión, así como la competencia municipal en la materia.

Adjunta como prueba documental fotocopia de la ley Nro. 5.659, y de los decretos Nros. 2.009, 3.970 y 3.395; formula expresa reserva del caso federal.

III.

Abierta la causa a prueba y producida la ofrecida, se agrega el alegato de la parte actora (fs. 144). La demandada no hace uso de este derecho.

Se resuelve el pase en vista de las actuaciones al señor Procurador General (art. 687 C.P.C.C.)

IV.

He de abordar las cuestiones propuestas anticipando mi oposición al progreso de la demanda interpuesta.

La actora invoca el carácter preventivo y no patrimonial de la demanda (fs. 9).

La normativa municipal atacada dispone en lo atinente a: la manipulación, transporte y disposición transitoria o final de efluentes o residuos, de la exigencia de presentación de documentación ante el Departamento Ejecutivo a los fines de resolver sobre la viabilidad del tratamiento, destino, acondicionamiento y transporte...