Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 1 de Octubre de 2003, expediente B 64621

Fecha de Resolución 1 de Octubre de 2003
EmisorCorte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

a c u e r d o

En la ciudad de La Plata, a los 1 días del mes de octubre de 2003, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores R., M., Hitters, S.L., de L., D., N., Celesia, K., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B.64.621 “Unión Personal Civil de la Nación (U.P.C.N.) contra Provincia de Buenos Aires sobre Amparo”

A N T E C E D E N T E S

I.

  1. La Unión Personal Civil de la Nación (U.P.C.N.), Seccional Provincia de Buenos Aires, promueve acción de amparo colectivo contra la Provincia de Buenos Aires, pretendiendo se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2, 15, 47 y concordantes de la ley 12.727 y sus normas reglamentarias, en tanto -en lo sustancial- han dispuesto reducir ilegítimamente las retribuciones de los agentes públicos, tanto activos como pasivos. La acción comprende toda otra norma que se dicte durante el devenir del proceso y que persiga el mismo objetivo. Como consecuencia de la descalificación de tal sistema normativo, pretende se condene a la demandada a que cese en forma inmediata de realizar los descuentos aludidos y ordene la urgente restitución de todas las sumas retenidas ilegítimamente a los agentes públicos, ello con más sus intereses y costas.

  2. Respecto de la competencia del Tribunal para entender en el caso, sostiene que se trata de materia contencioso administrativa -relación de empleo público- y que el amparo ha sido considerado por el Tribunal como una vía idónea para tramitar la impugnación de la ley 12.727 y decreto reglamentario (B-62.937 “Ate y otros”, res. del 14-8-01; B-63.012 “Sadop c/ Prov. de Buenos Aires”, res. del 18-7/02, entre otros).

  3. Argumenta que en su condición de Asociación Profesional de empleados públicos se encuentra legitimada para promover el amparo colectivo contra las reducciones salariales dispuestas por el Estado Provincial (art. 31 y concs. de la ley 23.551), en tanto las medidas afectan en forma directa, concreta, cierta y personal los intereses colectivos e individuales de sus afiliados.

  4. Para fundar su pretensión señala que si bien es cierto que en la Provincia existe un estado de crisis económica, ello por sí no justifica de ninguna manera el dictado de normas que groseramente violentan garantías constitucionales de los ciudadanos, máxime cuando el Estado tiene a su alcance otros remedios. Se plantea, a su juicio, un conflicto entre la emergencia y el orden constitucional.

    Afirma que la emergencia es urgencia, accidente, un suceso eventual no previsto. Niega que los acontecimientos que el Estado considera de emergencia revistan aquellos atributos o calidades. Las medidas adoptadas no tienen en su esencia las características de temporaneidad, ni transitoriedad y mucho menos de razonabilidad.

    Describe que desde hace diecinueve años los sucesivos gobiernos de la Provincia declaran emergencias -detallando diversas leyes- situación que permite considerarla continua, ininterrumpida, eterna.

    Destaca que mediante tales declaraciones el Estado no ha hecho otra cosa que incumplir de modo permanente y recalcitrante con sus obligaciones económicas respecto de acreedores contratistas (proveedores y obra pública) y empleados públicos (activos y pasivos), vulnerando sistemática y arbitrariamente derechos fundamentales de los ciudadanos.

  5. Sostiene que no se configuran los presupuestos de la emergencia.

    En cuanto a su temporaneidad o transitoriedad pone de manifiesto que el artículo 2º de la ley 12.727 la estableció por un (1) año. Ello no obstante la ley 12.774 autorizó al Poder Ejecutivo a extenderla hasta por un año adicional, lo que así fue resuelto, suponiendo la posibilidad de futuras prórrogas.

    En punto a la razonabilidad señala que de acuerdo a este principio los medios deben ser justificados por los hechos y las circunstancias que le han dado origen, debiendo resultar necesarios, proporcionados y adecuados al cumplimiento de los fines y propósitos que se quieren alcanzar. Las normas que se impugnan han limitado y restringido los derechos patrimoniales de los agentes públicos, produciendo una alteración sustancial y gravemente lesiva en el contrato de empleo público, desvirtuándolo en su significación económica -destaca que en algunas categorías el descuento alcanza hasta el 30% del sueldo-.

    Señala que los acontecimientos producidos en el curso del presente año -devaluación y acelerado envilecimiento de los ingresos del sector público- han agravado de manera dramática e injusta la situación de sus mandantes.

    Pone de manifiesto que no puede perderse de vista el carácter alimentario de salarios y jubilaciones; que el agente estatal no puede ser convertido en variable de ajuste de la política económica de los gobiernos de turno y que los derechos adquiridos no pueden ser suprimidos por ley posterior sin agravio a la propiedad.

    Denuncia la inequidad del sacrificio particular (menoscabo del principio de igualdad ante las cargas públicas), en tanto sólo un sector de la comunidad -los empleados públicos activos y pasivos- deben soportar todo el peso de la crisis económica.

  6. Solicita el dictado de una medida cautelar innovativa, consistente en ordenar a la demandada se abstenga en lo sucesivo de descontar de los salarios de los agentes públicos activos y pasivos afiliados a U.P.C.N. las sumas establecidas por la ley 12.727, anexos y decreto reglamentario.

  7. Plantea el caso federal.

    II. El 23-12-02 el Tribunal, por mayoría, resolvió no hacer lugar a la medida cautelar solicitada.

    El 27-12-02 el Tribunal requirió al Gobernador de la Provincia el informe circunstanciado previsto por el artículo 10º de la ley 7166, a producirse en el término de cinco días.

    III.

  8. El Fiscal de Estado se presenta en tiempo y forma contestando el informe requerido.

    b.1) En primer término opone al progreso de la demanda la caducidad de la acción intentada, de acuerdo con lo establecido por el artículo 6º de la ley 7166.

    Sostiene que el plazo de caducidad de la acción comienza a correr desde que el afectado tomó conocimiento de lo que considera violatorio de la garantía constitucional. El texto legal no discrimina entre actos u omisiones que produzcan efectos instantáneos y actos u omisiones que produzcan efectos permanentes.

    En autos el plazo comenzó a correr al día siguiente de la publicación en el Boletín Oficial de la ley 12.727; eventualmente desde cuando se efectuó el primer descuento a alguno de los afiliados que la actora dice representar.

    b.2) Por otra parte expone que en tanto la pretensión introducida se refiere a las reducciones salariales, es claro que la presunta lesión constitucional no es una sola, única y continua, sino una serie que se habría configurado mes a mes, en cada retribución recibida por los afiliados a la actora.

    Por tal circunstancia entiende que, para el supuesto de desestimación del planteo de caducidad de la acción, cabe declararla operada respecto de todas las remuneraciones percibidas hasta el mes anterior a la promoción de la acción.

  9. Niega que en el presente se reúnan los requisitos necesarios para que la acción de amparo sea procedente:

    Sostiene que sin perjuicio de que la actora haya encausado su presentación como acción de amparo colectiva, resulta evidente que lo realmente ejercido es una acción de inconstitucionalidad. Siendo el objeto de la acción ejercida la declaración de inconstitucionalidad de diversos artículos de la ley 12.727, corresponde su desestimación “in limine” atento a que la acción de amparo no procede contra leyes, según lo dispone expresamente el artículo 20 de la Constitución Provincial.

    El amparo, como vía excepcional, presupone la existencia de un hecho, acto u omisión manifiestamente arbitrario o ilegal por parte de la Administración. En modo alguno puede sostenerse que el Poder Ejecutivo haya obrado arbitraria o ilegalmente al aplicar la ley , como asimismo, que la legislación cuestionada esté teñida de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta.

    La lesión grave y manifiesta, actual o inminente, a algún derecho constitucional, no se encuentra configurada en el sub lite.

    El amparo no sustituye los cauces regulares o especiales de tutela jurisdiccional, no es un procedimiento “comodín”. En autos, la actora tenía expedita la acción de inconstitucionalidad, que es el procedimiento adecuado para peticionar en justifica por los derechos de los agentes públicos que se invocan lesionados.

    La arbitrariedad o ilegalidad del acto atacado debe aparecer de un modo claro y evidente, sin requerir mayor debate y prueba.

    Señala que no basta con la aserción de que la norma que se impugna causa agravio constitucional, sino que debe probarse que eso ocurre en el caso, considerando que la contraparte ha incumplido con tal carga.

    Por último plantea la gravedad institucional que importa la declaración de inconstitucionalidad de una ley .

  10. En cuanto al fondo, hace saber que el planteo efectuado por U.P.C.N. en este proceso contiene exactamente la misma cuestión que fuera resuelta por el Tribunal en la causa B-62.974 “Asociación de Maestros” (sent. del 10-4-02).

    Respecto de la ley 12.727 informa que:

    Es una ley intrafederal: por cuanto la Provincia adhirió al régimen establecido por la ley nacional 25.344, por la cual se declaró el estado de emergencia económico financiera nacional (ver art. 46 de la ley 12.727 y art. 24 de la ley 25.344); por resultar la concreción normativa de diversos acuerdos entre los gobiernos nacional y provincial, que detalla; por la invitación a adoptar medidas análogas que la Nación hiciera al dictar la ley 25.453.

    Legisla en ámbito de su competencia: En tanto la relación de empleo público se encuentra sujeta a la regulación administrativa, teniendo carácter legal o reglamentario -no contractual- el sueldo puede ser modificado, tanto en su quantum, como en sus...

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