Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 3 de Abril de 2008, expediente 1 137

• Fecha de Resolución: 3 de Abril de 2008
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

En la ciudad de General San Martín, a los 3 días del mes de abril de 2008 se reúnen en acuerdo ordinario los señores jueces de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, A.M.B., J.A.S. y H.J.E. para dictar sentencia en la causa Nº 1137, caratulada "S.D.P. C/ MUNICIPALIDAD DE MORON S/ DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA". Establecido el siguiente orden de votación, de acuerdo al sorteo efectuado: B. -S. –E., el tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

La Sra. Jueza A.M.B. dijo:

1. A fs. 205/212 y vta. la Sra. Jueza de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de M. dictó sentencia haciendo lugar a la demanda interpuesta, y en consecuencia, decretó la nulidad en lo pertinente del Decreto 970/05 del 22 de junio de 2005 y ordenó al Departamento Ejecutivo del Municipio de Morón el reencasillamiento de la agente D.P.S. (DNI. 23.779.509 – LEGAJO 153501) en la categoría superior como Profesional “A” desde el 12 de mayo de 2003 hasta el 27 de mayo de 2005, fecha a partir de la cual se aplicará la Ordenanza 7041/2005 y su decreto promulgatorio 748/2005 correspondiendo el encasillamiento de la actora en la categoría Profesional Senior (conf. art. 25, ley 11757; art. 103 inc. 12, Constitución Provincial y arts. 14 y 16, Constitución Nacional).

   Asimismo, condenó a la comuna demandada al pago de las diferencias salariales devengadas a su favor. Estableció que dichas sumas deberán abonarse con intereses que serán liquidados de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a treinta días, vigentes en los distintos períodos de aplicación hasta el efectivo pago (arts. 7 y 10 de la ley 23.928, texto según ley 25.561; 622 CC y 5, ley 25561). La suma que resulte de la liquidación que se realice deberá ser abonada dentro de los sesenta días.

   Impuso las costas en el orden causado (art. 51, CCA) y difirió la regulación de honorarios (art. 51, decreto ley 8904/77).

   Para así resolver, consideró que si bien la Administración –Departamento Ejecutivo- tiene la facultad de nombrar y remover al personal municipal que se desempeña dentro de la órbita de su jurisdicción, dicha facultad se halla sujeta a las normas regulatorias en la materia. En el caso, el art. 103 inc. 12 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, el art. 25 de la ley 11757 y el escalafón municipal.

   Explicó que la Ordenanza 11288 de 1990 era el único régimen escalafonario existente dentro de la órbita del municipio demandado hasta la sanción de la ordenanza 7041/05. Destacó que aquella creó las categorías de Profesional “A” y “B” a fin de encuadrar a todo el personal de la administración municipal dentro de ese escalafón, teniendo en cuenta como único requisito de aplicación escalafonaria la experiencia laboral, la que se entiende que se ha adquirido con el transcurso del tiempo. Señaló que dicha norma prevé cuales son los requisitos que debe tener en cuenta la administración para encuadrar al personal profesional en una u otra categoría escalafonaria, no solo al momento de su ingreso sino también cuando se hubieren cumplido los requisitos para pretender a uno u otro cuadro de dicho escalafón. Consideró que, admitir lo contrario atentaría contra el principio de igualdad, colocando en una situación de desventaja a aquel profesional que al ingresar al Municipio no tuviere cinco o más años de antigüedad en su título universitario, generando una desigualdad de oportunidades para quienes se hallasen dentro de una razonable paridad de condiciones (art. 16, Constitución Nacional).

   Sostuvo que las facultades del órgano administrativo se encuentran regladas cuando una norma jurídica predetermina en forma concreta una conducta, es decir, cuando establece de antemano que es lo que el órgano administrativo debe hacer en el caso. Agregó que cuando la actividad de la administración se encuentra reglada por la norma jurídica concreta, ésta sustituye el criterio del órgano administrativo y, en tales casos, la autoridad debe ajustar su actuar a lo dispuesto por la norma. Precisó, en ese orden, que su conducta esta predeterminada por una regla de derecho y su actitud solo puede ser una, siempre que la misma mantenga el criterio de equidad y eficiencia que sus actos requieren y siempre que no se lesione el principio constitucional del debido proceso y los principios generales del derecho. Así, indicó que la decisión en que consista el ejercicio de la facultad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia norma ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo.

   Recordó el carácter sublegal de la actividad administrativa, y en ese orden, expresó que ello implica el sometimiento o sujeción de la administración a la ley .

   Subrayó que la Ordenanza 11.288 (art. 7) creó en el nomenclador de cargos municipales las categorías de Profesional “A” y “B” y que dicha norma estableció que se consideraba Profesional “A” a aquél graduado universitario con más de 5 (cinco) años de egresado y Profesional B a quien tuviere hasta 5 (cinco) años de egresado. Entendió la a quo que la norma no solo crea una categoría para el ingreso de los profesionales -como argumenta la comuna-, sino que establece la condición que debe merituar el Departamento Ejecutivo para encuadrar a todo su plantel de profesionales dentro de una u otra categoría y ello debe inferirse en todo momento, no solo a su ingreso.

   Entendió que de la norma surge que el legislador no ha supeditado a la valoración de oportunidad o conveniencia del departamento ejecutivo el encuadre legal de los profesionales dentro de cada una de las categorías. Expresó que, por el contrario, es contundente y categórica cuando expresa “se considera…” dejando solo supeditada a su apreciación la circunstancia de hecho.

   Afirmó que con las constancias agregadas al expediente se acreditó que efectivamente la actora ha cumplido con la exigencia que la norma impone para encuadrarse dentro de una u otra categoría escalafonaria y que el Municipio demandado pese a ello y la requisitoria de la accionante no ha procedido conforme la norma lo indica.

   Concluyó en que el acto cuestionado carece de legitimidad por error en su interpretación y que sus fundamentos jurídicos resultan ilegítimos pues la norma ha precisado claramente ante que circunstancias de hecho el administrador debía obrar de tal o cual forma y en el caso, no ha actuado conforme a ella. Y es que, explicó que, si bien la accionante acreditó con la presentación de su título que cuenta con los cinco años en el egreso de su carrera universitaria, el Municipio demandado no ha procedido conforme lo dispone la normativa, vulnerando de esa forma el derecho a la carrera administrativa que le corresponde, por lo que el decreto 970/05 resulta ilegítimo.

   Agregó que la Administración Municipal había incurrido en una franca conducta discriminatoria y entorpecedora del ejercicio de los derechos de la accionante, excediendo la razonabilidad propia de los actos administrativos, máxime cuando mediante un comportamiento habitual y repetido en el tiempo la administración ha procedido al reencasillamiento de aquellos profesionales que cumplían con el único requisito que exige la norma: la antigüedad en la expedición del título universitario (Conf. dictamen de fs. 92/93). De ello deriva que se ha lesionado el derecho de igualdad de oportunidades para quienes se hallasen dentro de una razonable paridad de condiciones.

   Rechazó el argumento de la demandada en cuanto a que el encuadre escalafonario de la actora se trata de una facultad netamente discrecional de oportunidad, mérito y conveniencia, ya que existe la correspondiente normativa a la que debe ceñirse el Departamento Ejecutivo.

   En cuanto a la ampliación de demanda, si bien la cuestión no fue discutida en sede administrativa, procedió a su tratamiento en esa instancia en virtud de lo dispuesto por el art. 14 inc. b del C.C.A. Al respecto, señaló que la Ordenanza 7041/2005 y su decreto promulgatorio 748/2005 elimina las dos categorías discutidas (profesional A y B) para crear la senior y semi senior, sin que exista otro parámetro en dicha ordenanza para su calificación que la continuidad de las categorías instituidas por la ordenanza 11288. De ello, extrae que el encasillamiento de la actora –a partir de la ordenanza 7041/2005- en la categoría semi senior implicaría la continuidad de la categoría profesional B en la nueva ordenanza. Por ello, consideró que resultaba arreglado a derecho el encuadre de la actora, a partir de la vigencia de la ordenanza 7041/2005 en la categoría senior.

2. Contra el citado pronunciamiento, a fs. 237/239 la actora apela –exclusivamente- el modo de imposición de las costas.

   Argumenta que en el alegato solicitó que la demandada fuera condenada en costas, por considerar que su conducta procesal puede ser legítimamente encuadrara en la figura de temeridad y malicia, que el Código de la materia, en su artículo 51 (inc. b) determina como causal de excepción para la condenación en costas a la vencida.

   En lo sustancial, manifiesta haber sostenido que en su responde de demanda, la comuna efectuó veinticuatro (24) negaciones específicas a los dichos de la actora (como la fecha de su ingreso a la misma, que tuviera estudios universitarios, que hubiese solicitado reencasillamiento, que la Dirección de Legales hubiese dictaminado a favor del reencasillamiento, que se haya presentado en tiempo y forma la revocatoria, etc); negaciones que –afirma- se encuentran íntegra y sistemáticamente desmentidas por la propia documental que previamente había agregado al expediente la misma Municipalidad al responder el oficio oportunamente librado por la a quo. Expresa que tales negaciones enunciadas devienen groseramente falsas al ser desmentidas por la propia documental incorporada por quien las...