Capítulo XIV La ecuación tributaria
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 321-342 |
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La ecuación tributaria se nos plantea como una búsqueda del equilibrio entre la igualdad1 que rige respecto de las cargas tributarias, por una parte -que como manifestación del ejercicio del poder de imposición del Estado debe tenerse en cuenta desde el origen del procedimiento de selección y al presentar la oferta-, y la legalidad2 y la justicia tributaria, por Page 322 otra parte, en tanto principios que aseguran que la carga impositiva que provee de ingresos al erario público no desvirtuará la previsión impositiva originaria.
Ambos conceptos contrapuestos encuentran su acabada síntesis de equilibrio en el ecuador que contempla la realidad y previsibilidad de los impuestos de conformidad con los arts. 16 y 19 de la Carta Magna*.
Por lo tanto, es imposible obviar el análisis de la ecuación tributaria en el esquema general del contrato.
(*) Ver figura nº 12, sobre la fórmula de "La ecuación tributaria", en p. 403.
El contratista tiene en cuenta y pondera económicamente, al momento de realizar la oferta, los hechos imponibles que se configuran en base a la legislación impositiva, y que gravan la prestación objeto del pliego de bases y condiciones y del contrato consecuente.
Ahora bien, como natural resultado de los ciclos económicos se producen por parte del Estado modificaciones impositivas que repercuten en las contingencias contractuales previstas al iniciar el proceso de selección. Por ejemplo, el aumento de las alícuotas del impuesto a las ganancias o la creación de impuestos, tales como el "impuesto sobre los intereses pagados y el costo financiero del endeudamiento empresario" ya la "ganancia mínima presunta" creados por la ley 25. 063.
En esa línea se enmarca también la ley de convertibilidad fiscal (25. 152) ya que por el "blindaje" de la ley el Estado Nacional Page 323 no puede generar más déficit fiscal, pues éste debe estar relacionado directamente con el crecimiento del Producto Bruto Interno. Por lo tanto una baja en el PBI produce una fractura de la convertibilidad fiscal, lo cual conlleva a que el Estado deba aumentar la presión impositiva, lo que redunda en desmedro de los contratistas, para alcanzar los niveles previstos legalmente. Ese aumento violenta la estabilidad impositiva.
De este lado del ecuador se ubica también la ley 25. 345, de prevención de la evasión fiscal y su modificatoria ley 25. 413, de competitividad. Si bien será tratado más adelante, cabe adelantar que en ella se imponen nuevas obligaciones a las empresas concesionarias de servicios públicos, no previstas en la génesis de los contratos.
Los contratos públicos son incumplidos por la Administración en tanto y en cuanto no se respeten las previsiones contractuales y se vulneren los principios constitucionales y legales que aseguran al contratista la previsibilidad de los impuestos generando la facultad de exigir del Estado el restablecimiento del equilibrio en la ecuación tributaria.
Como principio rector del sistema impositivo debemos destacar el de la tributación "equitativa" (art. 16, CN). La democracia económica exige la tutela de dos patrimonios, el público, común a todos, el del art. 4º de la Constitución (tesoro de la Nación), y el privado, el particular de cada uno, el del art. 17 de la Constitución (propiedad privada). Por ello, la contribución y participación de todos los ciudadanos en la conformación del tesoro del Estado debe hacerse bajo reglas equitativas, de contribución proporcional Page 324 a la capacidad contributiva, a las condiciones personales y objetivas de cada contribuyente, en razón de tiempo, lugar y actividades imponibles. Toda imposición tributaria debe respetar siempre los principios de legalidad, igualdad y razonabilidad3.
Esta regla en materia impositiva se refleja de dos formas en la ecuación tributaria del contrato.
Primero, la carga tributaria que se tuvo en miras al momento de efectuar la oferta debe mantenerse incólume desde el momento de la firma del contrato hacia el futuro y durante todo el plazo de ejecución del mismo. Esta proporcionalidad se plasmó contractualmente en los pliegos de bases y condiciones y contratos de concesión de servicio público suscriptos por el Estado con las empresas concesionarias
En segundo lugar, debe respetarse la equivalencia de dicha carga entre el contratista y sus iguales -otros prestadores de servicio público que actúen en competencia-, y entre aquél y el resto de los contribuyentes. Lo cual se desprende de la justicia distributiva del Estado a la hora de imponer tributos. Page 325
En este término de la ecuación debemos ubicar también aquellas leyes que impactan y causan efecto sobre la igualdad y carga tributaria.
Es por eso que, en la búsqueda de la reducción del déficit fiscal de la Administración Pública, se creó un "blindaje" financiero en virtud de la ley 25. 1 52, que determinó una relación vinculante entre el gasto público y el Producto Bruto Interno, que importa un límite legal a la deuda total del Estado, estableciendo una prohibición de generar gastos extra presupuestarios, transparentando la documentación financiera del Estado, y que creó el Fondo Anticíclico Fiscal. Conocida como ley de "Convertibilidad Fiscal", regula el régimen al que los poderes del Estado Nacional deben ajustar la administración de los recursos públicos (art. 1º).
Su contenido puede sintetizarse en el siguiente decálogo jurídico:
1) Tránsito del déficit al superávit (art. 2º, inc. b), dado por la disminución gradual del déficit fiscal hasta asegurar el equilibrio en 2005.
2) Relación vinculante entre el incremento del gasto público y el aumento del PBI (art. 2º, inc. c); la ley indica que la tasa real de incremento del gasto público primario no podrá superar la tasa de aumento real del PBI, pudiendo a lo sumo, permanecer constante en moneda corriente.
3) Destino legal de los superávit fiscales (arts. 2º, inc. d, y 9º). El art. 9º crea el Fondo Anticíclico Fiscal, que se integrará con el 50% de los recursos provenientes de las concesiones y de las acciones remanentes de las empresas públicas privatizadas de propiedad del Estado nacional o de su prenda, Page 326 a excepción de las acciones del Banco Hipotecario SA, con el superávit que se genere en cada ejercicio fiscal y con las rentas generadas por el propio fondo.
4) Presupuesto plurianual de 3 años a los fines de la convertibilidad fiscal (arts. 2º, inc. e, 6ºy 7º); la norma incorpora el presupuesto plurianual de al menos 3 años, como herramienta de control del sistema establecido en esta ley. EI art. 6º fija el contenido mínimo de dicho presupuesto, a saber: a) proyecciones de recursos por rubros; b) proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica; c) programa de inversiones del período; d) programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales; e) criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento; f) acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos; g) descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.
La Constitución Nacional prevé la fijación anual del presupuesto (art. 75, inc. 8, que vincula el presupuesto nacional con las provincias y municipios, a través de las pautas del inc. 2, tercer párrafo del mismo art. 75, que determina el criterio objetivo de las relaciones directas de competencias y servicios y el criterio subjetivo de la equidad y solidaridad en la coparticipación), en base al programa general del gobierno y al plan de inversiones públicas. Así, el presupuesto se convierte en un verdadero instrumento de gobierno y de control.
5) Límite legal a la deuda pública total del Estado Nacional (art. 2º, inc. f), por el cual la misma no podrá aumentar más que la suma del déficit del Sector Público Nacional no Financiero, la capitalización de intereses, el pase de monedas, los préstamos que el Estado Nacional repase a las provincias y el pago establecido en las leyes que enumera, cuyo límite Page 327 anual de atención se establecerá en cada Ley de Presupuesto Nacional. Sólo se podrá exceder la restricción cuando el endeudamiento se destine a cancelar deuda pública con vencimiento en el año siguiente.
6) Prohibición de generar gastos extrapresupuestarios (art. 4º), impidiendo crear fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios.
7) Creación sólo por ley de organismos descentralizados y de las empresas públicas financieras y no financieras (art. 5º, inc. a).
8) Gestión y control comunitario de los programas clasificados como "Servicios sociales", sin perjuicio del control previsto en la ley 24. 156 (art. 5º, inc. b); la ley crea este nuevo mecanismo de control, que debe ser reglamentado y puesto en funcionamiento por el Poder Ejecutivo, previéndose la publicidad y el libre acceso a toda la documentación necesaria para llevarlo a cabo en forma efectiva (art. 8º, inc. l).
9) Publicidad de la documentación financiera del Estado: información pública y acceso público (art. 8º); la ley pretende dar transparencia al sistema nacional de administración financiera, asegurando un control más eficaz del mismo. Para ello establece que la documentación de carácter físico y financiero de la Administración Nacional tendrá carácter de información pública y será de libre acceso para cualquier institución o persona interesada en...
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