Expediente nº 6153/08 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Secretaría Judicial en Asuntos Originarios, 12 de Mayo de 2010

• Fecha de Resolución: 12 de Mayo de 2010
• Emisor: Secretaría Judicial en Asuntos Originarios

Ministerio Público - Asesora General Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad

Expte. nº 6153/08 "Ministerio Público - Asesoría General Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, 12 de mayo de 2010

Visto: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. A fs. 1/19 la Sra. Asesora General Tutelar de la Ciudad, Dra. L.C.M., interpuso la acción prevista en el art. 113 inc. 2 de la CCABA para que se declare la invalidez constitucional y pérdida de vigencia de diversas normas del decreto nº 960/08 que modificó el programa de "Atención para Familias en Situación de Calle" aprobado por el decreto nº 690/06.

   La accionante sostiene que las disposiciones reglamentarias mencionadas "implican retrocesos en la política pública destinada a proteger el derecho a la vivienda adecuada" y, por ello, vulneran los arts. 14 bis, 16, 28, 31, 75, incs. 22 y 23, y 99 inc. 2, de la Constitución Nacional; el artículo 25, inc. 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; los arts. 2, 4 y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño; el artículo 5 inc. e de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; el artículo 14 inc. 22 de la Convención por la Eliminación de la Discriminación contra las Mujeres; los arts. 10, 11, 17, 20, 31 y 39 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; la ley nacional nº 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, y la ley nº 114 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (fs. 1 vuelta y 2 vuelta).

2. El Tribunal, por mayoría (cf. voto del juez J.O.C. al que adhirieron en lo pertinente los jueces A.M.C. y L.F.L., declaró parcialmente admisible la acción mediante la sentencia de fecha 3 de diciembre de 2008 (fs. 28/41), con al siguiente alcance:

   En cuanto al art. 1º del decreto nº 960/08 -que sustituyó al art. 3º del decreto nº 690/06- en tanto, según la accionante, excluye "como objetivo de la política pública (...) la orientación de las familias en situación de calle en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemática habitacional" e incorpora "la transitoriedad de las medidas en reemplazo de la política de solución de la problemática habitacional" (fs. 13 vuelta).

   En punto al art. 2º del citado decreto nº 960/08 -que sustituyó el art. 4 del decreto nº 690/06- en cuanto, según la accionante, "reduce la población destinataria a las personas o familia en situación de calle" y excluye "como beneficiarios del programa a quienes por cualquier causal se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de encontrarse en situación de calle" (fs. 14).

   Respecto del art. 4º del decreto nº 960/08 -que sustituyó al art. 10 del decreto nº 690/06- en tanto, a criterio de la Sra. Asesora General Tutelar, establece que "la asignación monetaria tendrá como único destino cubrir gastos de alojamiento" y sólo de manera excepcional podrá ser destinado "a la obtención de una solución definitiva para la problemática habitacional de la familia", lo que considera una restricción al destino del subsidio que otorgaba la redacción anterior, en orden a su utilización tanto para cubrir gastos de alojamiento o enderezada a la obtención de una solución habitacional definitiva (fs. 17)

   En cuanto al art. 5º del decreto nº 960/08 -que sustituyó el art. 11 del decreto nº 690/06-, en la medida que ahora requiere como requisito de admisibilidad ser residente de la Ciudad con una antigüedad mínima de dos (2) años, cuando la anterior exigencia en este punto era sólo de un (1) año.

3. El Gobierno de la Ciudad contestó el traslado previsto por el art. 21 de ley nº 402 y solicitó el rechazo de la demanda (fs. 47/63 vuelta).

4. Luego, la actora presentó un escrito en el cual manifestó que, "con posterioridad al inicio de esta acción, el Ministerio de Desarrollo Social dicto la Resolución nº 1554/GCBA/MDSGC/08 que, junto a su Anexo I, reglamenta el Decreto nº 690/06, modificado por el Decreto nº 960/08". La Sra. Asesora sostuvo que dicha Resolución, "reglamentó los artículos cuestionados en esta acción" y que "la declaración de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas en esta acción acarrea la pérdida de vigencia de la reglamentación dictada en consecuencia" (fs. 65/68 vuelta).

   Mediante el pronunciamiento de fecha 16/03/09, el Tribunal dispuso correr traslado de la presentación al GCBA (fs. 73/75).

   En su contestación la demandada solicitó el rechazo de la misma (fs. 115/121 vuelta).

5. A fs. 103/111 y 125/134 se presentaron respectivamente, en calidad de amici curiae, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), expresando una "opinión fundada sobre el tema en debate".

   A fs. 260/271 vuelta y 288/299 respectivamente, hicieron lo propio la Sra. Defensora del Pueblo de la Ciudad y el Sr. F.M.D.F..

6. Con fecha 27/11/09, ante la vacancia en el Tribunal originada por la renuncia a su cargo de juez del D.J.B.J.M., el juez de trámite dispuso su integración con un magistrado designado por sorteo, resultando desinsaculada la Presidente de la Cámara de Apelaciones en lo Penal Contravencional y de Faltas, jueza E.M., circunstancia que fue notificada a la aludida magistrada y a las partes (fs. 283, 284 y 303/307).

7. A fs. 136/149 vta. el Sr. Fiscal General Adjunto de la Ciudad emitió su dictamen y propició el rechazo de la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta.

8. El día 16 de diciembre de 2009 tuvo lugar la audiencia pública prevista por la ley nº 402 -con la integración del Tribunal que resultó del sorteo efectuado a fs. 284-. En ese acto hicieron uso de la palabra los asistentes oficiosos del Tribunal, la parte actora, los representantes de la Procuración General de la Ciudad y el Sr. Fiscal General Adjunto (fs. 318).

   Fundamentos:

   El juez J.O.C. dijo:

1. El planteo que debe ser tratado por el Tribunal.

   Como surge del relato contenido en los resulta, la presente acción declarativa de inconstitucionalidad, por decisión de la mayoría del Tribunal, quedó circunscripta al examen del cuestionamiento de la Sra. Asesora General Tutelar vinculado a los arts. 1º, 2º, 4º y 5º del decreto nº 960/08.

   En sustancia, los planteos reseñados se fundan en la violación del principio de progresividad o prohibición de regresividad -en los términos de los arts. 28, 31, 75, inc. 22 y 23, CN; 10 y 31, CCABA; 26 de la CADH; y 2º y 4º del PIDESC-, en materia de protección del derecho a la vivienda adecuada contemplado por los arts. 14 bis, CN; 17 y 20 CCABA; 25, inc. 1º, DUDH; y 11 del PIDESC.

   También corresponde señalar que se ha incluido en el debate la resolución nº 1554/08 del Ministerio de Desarrollo Social, reglamentaria del decreto nº 960/08, ya que la Sra. Asesora ha expresado que la pretensión declarativa de inconstitucionalidad formulada en la causa se extiende a su contenido, en cuanto se relacione concretamente con los artículos del decreto citado que son objeto de tacha (fs. 65/68 vuelta).

2. Algunas precisiones acerca del reconocimiento del derecho a la vivienda digna en la Constitución del Ciudad, el concepto de progresividad y la presunción de legitimidad de los actos jurídicos estatales.

   2.1. Con carácter liminar, corresponde efectuar ciertas precisiones orientadas a dejar en claro el marco conceptual sobre el cual se examinarán las objeciones al decreto nº 960/08 formuladas por la accionante.

   2.2. En primer término, considero que corresponde que haga propio, en general, los contenidos del meduloso desarrollo argumental efectuado por mis colegas, doctores A.M.C. y L.F.L. -al que adherí con matizaciones y en lo pertinente- en la causa: "Alba Quintana, P. c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14, CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido", expte. nº 6754/09, sentencia del 12 de mayo de 2010, toda vez que en el precedente citado el Tribunal, si bien en ejercicio del control difuso de constitucionalidad que le compete en virtud del art. 113, inc. 3º de la CCABA, ha debido definir el alcance que cabe asignar al derecho a una vivienda digna, en los términos en que se halla consagrado en el art. 31 de la Carta Magna local, cuestiones relacionadas a las que se ventilan hoy, en este expediente, y su confrontación con los derechos asistenciales contenidos en diversas normativas emanadas del Departamento Ejecutivo de la Ciudad, a través de la impugnación en abstracto del decreto nº 960/08, articulada por la Asesora General Tutelar, en este caso por la vía del control de constitucionalidad concentrado, prevista y regulada por el art. 113, inc. 2º, del Estatuto Supremo local.

   Así, tal como lo sostuvieron los jueces C. y L. en el precedente referido, para un mejor tratamiento del eje central de los planteos propuestos, conviene transcribir el texto del art. 31 de la CCABA:

   La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello:

   Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos.

   Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva.

   Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones.

   El artículo transcripto comienza por reconocer el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado.

   En esta cláusula, la CCABA engloba un aspecto inexorablemente colectivo -hábitat adecuado- con otro que, como regla, implica, directamente o de modo...