Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 4 de Noviembre de 1997, expediente I 1702

PonenteJuez HITTERS (SD)
PresidenteHitters-Laborde-Negri-Pisano-Pettigiani
Fecha de Resolución 4 de Noviembre de 1997
EmisorCorte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL:

I.F.L.A., A.M.B., D.O.C., C.O.C., M.R.G., M.E.G., R.O.I., J.J.I., J.L.M., G.A.S., O.C.S., R.S. y R.A.W., por derecho propio demandan la inconstitucionalidad de los artículos 1, 6 y 9 de la ley 11.582, pretensión que luego amplían a los artículos 2, y 10 de la citada nor-ma y 2do. del decreto 548/95 (fs. 109/115 y 118/121). Lo hacen en los términos de los artículos 161 inciso 1ro. de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 683 y siguientes del Código Procesal Civil y Co-mercial.

Todos ellos invocan la condición de concejales de la Municipalidad de Bahía Blanca por la Unión Cívica Radical y el carácter preventivo de la acción entablada ante ese Tribunal.

Fundan su pretensión en la violación de los artículos 10, 15 y 192 inciso 5to. de la Carta provincial, así entienden que en la especie lo dispuesto en el artículo 6to. de la ley 11.582 es atentatorio al derecho de defensa al atribuirles una sanción en caso de votarse un presupuesto municipal con déficit para atender los gastos, presuponiendo un perjuicio que atenta con la garantía constitucional enunciada. Se agravian del distinto tratamiento que confiere el artículo 244 de la ley Orgánica para las Municipalidades en relación a las ordenanzas que infraccionan la ley frente a los derechos que pueden eventualmente ejercerse ante el tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires (fs. 109/11 vta.).

Por otra parte dirigen su ataque al artículo 9no. de la ley 11.582 en cuanto entienden que se avasallan competencias del Municipio en materia de fijación de horarios en los lugares de esparcimiento nocturno, las que son atribuidas al Poder Ejecutivo provincial. Apuntan que tal norma violenta la competencia del artículo 192 inciso 4to. de la Constitución de la Provincia y artículo 27 incisos 8 y 16 del decreto ley 6.769. Cita doctrina jurisprudencial del Máximo Tribunal nacional (fs. 11 vta./115).

En su escrito ampliatorio exponen con relación a la inconstitucionalidad que proclaman de los artículos 1, 2 y 10 de la ley 11.582. En relación al primero, por entender que un presupuesto de recursos que debe hacerse un trimestre antes del año anterior, no permite que "...ningún ítem del cálculo de recursos puede considerarse realmente disponible..."; en cuanto al segundo apuntan que establece una limitación violatoria a lo normado en el artículo 192 inciso 5to. y 193 de la Constitución de la Provincia, entienden comprometido el derecho de los Concejales que "...en el marco jurisdiccional administrativo, pretendan demostrar el carácter imponible del recurso..."; y en cuanto al décimo, en cuanto a la exigencia de adecuar el presupuesto de gastos y recursos con anterioridad a la vigencia de la ley , situación que estiman puede llegar a tener que modificar el presupuesto que se está ejecutando y que ha sido aprobado.

Cuestionan, asimismo la constitucionalidad del artículo 2do. del decreto nº 548/95 que -en los dichos de los actores- reglamenta el artículo 31 de la ley Orgánica Municipal, en cuanto dispone sobre "recursos realmente disponibles" cuando entienden que en la etapa de formulación y aprobación del Presupuesto los recursos son los afectados y los sin afectación efectivamente recaudables que se estiman en función del ejercicio anterior. También, se alzan en relación al equilibrio fiscal que se impone para la formulación y aprobación del Presupuesto la que colisionaría con el artículo 138 del reglamento de Contabilidad que permite crear la partida "Deuda flotante" y con el artículo 175 de la ley Orgánica Municipal. Presentan queja en torno al criterio fijado en el punto tercero de este artículo por considerar que una eventual modificación en la ejecución propuesta por el Departamento Ejecutivo significaría un nuevo ajuste en el Presupuesto del Honorable Concejo Deliberante y que la exclusión de los "Recursos afectados extraordinarios" representaría una distinción arbitraria que reduciría en forma efectiva el porcentaje de tres por ciento estipulado por la ley .

Por último aducen que deviene en "irrealizable lo prescripto en el artículo 56 del reglamento de Contabilidad, en tanto éste dispone la remisión al 1ro. de octubre del anteproyecto de presupuesto del H.C.D. al Departamento Ejecutivo, sin que el órgano deliberativo conozca la composición del cálculo de recursos que financiará el presupuesto total del Municipio..." (fs. 120 vta.).

  1. El Asesor General de Gobierno presenta su responde en fs. 124/132 vta., argumentando liminarmente la falta de legitimación de los actores por entender que el carácter de concejal no es título hábil para que se admita por ese Tribunal como parte interesada en los términos del artículo 161 inciso 1ro. de la Constitución provincial (fs. 124/125 vta.), afirma que también se encuentran ausentes el interés particular, directo y la causa o controversia, conforme doctrina de esa Corte que señala; luego a todo evento replica en defensa de la constitucionalidad de los artículos impugnados de inconstitucionales. En relación al artículo 6to. de la ley 11.582 y su alcance en el actual artículo 124 de la ley Orgánica municipal, debe partir de un análisis finalístico de la normativa y de una interpretación armonizadora a favor del principio de responsabilidad de los agentes municipales que no colisiona con el artículo 192 inciso 5to. de la Constitución y que mantiene "incólume el principio cardinal contenido en el artículo 190 del mismo texto constitucional..."; que no se a demostrado por otra parte el compromiso efectivo en el desempeño de la labor que detentan como concejales del municipio.

    En relación al artículo 9no. de la ley entiende que la competencia asignada a los municipios le ha sido conferida por el Legislador provincial, que no les corresponde por mandato originario y que ello no significa que tal norma implique "...una asunción directa de la gestión de los intereses municipales por parte de la Provincia, puesto que la Municipalidad conserva atribuciones sobre funcionamiento de los establecimientos destinados al esparcimiento y diversión..." (fs. 128 vta.) y que "tiene vinculación con el ejercicio del poder de policía de moralidad o costumbres y también de la minoridad, propia de la competencia provincial..." (fs. 129). Expone que en el caso "...no puede interpretarse como un recorte de competencias comunales, que desnaturalice las funciones asignadas a los Municipios por la Constitución provincial. Sino, mas bien, como un reparto de facultades sobre una misma materia que por su naturaleza interesa genéricamente a todo el ámbito provincial, y particularmente, al ámbito local, para que en forma coordinada en ambas jurisdicciones se alcance una efectiva protección de los menores y jóvenes..." (fs. 129 vta.).

    En relación al decreto 548/95 recuerda las Resoluciones del 22 de marzo y 21 de junio de 1995 dictadas por el Tribunal de Cuentas como reglamentarias de la materia, y analiza la necesaria vinculación de lo estipulado en el artículo segundo con lo dispuesto por el primero del mencionado decreto, entendiendo "...la Comuna que se aparte de los criterios definidos en el Decreto no estará infringiendo la ley sino limitando sus posibilidades de gestión ante la Provincia en aspectos tales como subsidios, préstamos, aportes, etc. y que en cambio tendrá que responder por incumplimiento de lo reglamentado por el H. Tribunal de Cuentas..." (fs. 130 vta./131). En otro aspecto, en el vinculado a los recursos realmente disponibles analiza esta expresión a la luz de la interpretación asignada por el Organo de contralor externo, el que dice, mira a "...la realización de previsiones fundadas, a partir de una base en el ejercicio anterior; pero considerando las circunstancias y normativas que pueden incidir y hacer modificable dicha base..." (fs. 131).

    Por otra parte en relación a las supuestas violaciones a los artículos 138 del Reglamento de Contabilidad y 175 de la ley Orgánica Municipal, apuntan su referencia a la directiva que emanaría de la ley cuestionada tendiente a evitar ejecuciones presupuestarias sin déficit y la previsión de un régimen transitorio del ya acumulado a través de reglamentación del Tribunal de Cuentas. También argumenta en favor del tope presupuestario establecido del 3 % para gastos del Concejo Deliberante y efectúa diversas consideraciones en torno a la exclusión de los recursos afectados y a la imposibilidad de dar cumplimiento al artículo 56 del Reglamento de Contabilidad.

    Por último se refiere a la ausencia de retroactividad de la nueva preceptiva expresando que busca lograr el equilibrio no sólo de recursos originales sobre base de razonabilidad y prudencia como estaba establecido sino en la ejecución del mismo.

  2. Corrido traslado a la parte actora de la falta de legitimación propiciada por la representante de la Provincia, es respondido en fs. 136/139 vta., denunciando como hecho nuevo la sanzui ción de la ley 11.664; circunstancia que motiva traslado al Asesor General de Gobierno (fs. 140) y resolución de V.E., la que luce en fs. 144.

    A continuación, puesto los autos para alegar y no habiendo ejercido este derecho ninguna de las partes, V.E. resolvió dar vista a esta Procuración General (fs. 151).

  3. Adelanto mi opinión desfavorable al progreso de la demanda de inconstitucionalidad promovida.

    En primer término he de referirme al planteo formal...

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