Análisis sobre la inequidad en el sistema de coparticipación federal

Autor:Juan M. Peyrán Ponce
 
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Peyrán Ponce, Análisis sobre la inequidad en el sistema de coparticipación…
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Análisis sobre la inequidad
en el sistema de coparticipación federal*
Por Juan M. Peyrán Ponce
Introducción
En el presente trabajo analizaremos la inequidad en el sistema de coparticipa-
ción federal, para ello es necesario, primero, explicar brevemente en qué consiste el
sistema de coparticipación federal. En principio, éste es un sistema de transferencias
de recursos fiscales recaudados por la Nación hacia las provincias y luego entre ellas.
Estos recursos fiscales se obtienen a través de los impuestos.
La coparticipación federal de recursos fiscales fue sancionada con fuerza de ley
bajo la denominación de “régimen transitorio de distribución en la Nación y las provin-
cias”. Esta ley fue promulgada en 1988 con la condición explícita de postergar su dic-
tado hasta tanto se cree una ley definitiva que la suplante.
En el año 1994 se reforma la Constitución Nacional y se introduce con rango
constitucional el régimen de coparticipación. La reforma ordenaba dictar una nueva
ley de coparticipación federal antes de 1996 pero hasta la finalización del gobierno de
Néstor Kirchner (2007), e incluso luego, este asunto no se concretó.
Dicho sistema de transferencias consta de dos etapas: una es la de distribución
primaria y la otra de distribución secundaria. En la distribución primaria la Nación es-
tablece, en base a la ley 23.548, los porcentajes correspondiente a ella y a las provin-
cias. La distribución secundaria son aquellas transferencias que se efectúan, luego de
producida la distribución primaria, entre las provincias a partir de porcentajes estable-
cidos por dicha ley1.
Este sistema, y principalmente este gobierno, posee una estructura vertical
donde las decisiones fiscales son adoptadas desde el gobierno central hacia las pro-
vincias; principalmente en lo que se refiere al monto y destino de la transferencia de
recursos2.
El federalismo fiscal es aquel que, desde una perspectiva económica, estudia la
estructura vertical del sector público y las decisiones que se evalúan en materia tribu-
taria en cada nivel de gobierno, en este caso el nacional y el subnacional3.
La Constitución Nacional exige que la coparticipación tenga criterio de equidad.
La jurisprudencia interpreta este criterio justificando su carácter devolutivo, es decir,
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* Bibliografía recomendada.
1 Porto, Disparidades regionales y federalismo fiscal.
2 Porto, Disparidades regionales y federalismo fiscal.
3 Piffano, Análisis económico del derecho tributario.
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que la transferencia de lo recaudado responda proporcionalmente a los recursos pro-
ducidos4.
“En la mayoría de los ordenamientos federales, desde el ángulo constitucional o
político, resulta común la postulación del principio de igualdad de oportunidades del
ciudadano, independientemente de su decisión de localización regional, en cuyo caso
el principio de correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualación o
nivelación territorial. De esta manera, se trata de igualar los residuos fiscales entre
jurisdicciones, permitiendo que provincias con bases tributarias débiles registren un
nivel de presión tributaria similar a las provincias con bases tributarias ricas, para un
determinado patrón equivalente de provisión de bienes públicos per cápita”5.
La coparticipación federal de recursos fiscales es un sistema de transferencias
del producto, como su nombre lo dice, de recursos fiscales cuya función principal es
intentar solucionar o corregir los desequilibrios fiscales existentes en el país como
consecuencia de las diferentes características que presentan las provincias y la
CABA; referidas a tamaño de la población, recursos impositivos, etc., pero principal-
mente en la diferencia que existe entre el gasto que tienen las diferentes jurisdicciones
y las funciones o potestades que tienen a su cargo.
Por otro lado, se puede advertir una situación de incompatibilidad que involucra
a la Constitución Nacional con sus criterios objetivos de reparto y al sistema mismo
de coparticipación federal con su función principal.
El análisis del desarrollo de inequidad advierte su alto desarrollo pero, a la vez,
ese incumplimiento del principio favorece a lo que se denomina la función principal del
sistema de coparticipación, que es el solucionar los desequilibrios fiscales. Es por ello
que se piensa que existe un caso claro de incompatibilidad de conceptos.
En el gobierno de Néstor Kirchner se implementaron una serie de medidas rela-
cionadas al incumplimiento de la ley 23.548. Algunos ejemplos de estas medidas se
demuestran a través del proceso de distribución de la masa coparticipable correspon-
diente a la distribución secundaria, en el uso de los fondos correspondiente a los apor-
tes del Tesoro nacional y en el funcionamiento de la Comisión Federal de Impuestos
como órgano contralor.
Como consecuencia de este incumplimiento de la ley por parte del gobierno se
agravaron aún más aquellas disparidades existentes entre las distintas jurisdicciones
y se desarrolla lo contrario a lo definido como criterio objetivo de equidad.
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4 Piffano, La coparticipación federal de impuestos y los criterios de reparto.
5 Piffano, Notas sobre federalismo fiscal. Enfoques positivos y normativos, p. 240.
Peyrán Ponce, Análisis sobre la inequidad en el sistema de coparticipación…
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1. Configuración del sistema de coparticipación federal
a. Concepto
La coparticipación federal de recursos fiscales es un sistema de transferencias
del producto, como su nombre lo dice, de recursos fiscales cuya función principal es
intentar solucionar o corregir los desequilibrios fiscales existentes en el país como
consecuencia de las diferentes características que presentan las provincias y la
CABA; referidas a tamaño de la población, recursos impositivos, etc., pero principal-
mente en la diferencia que existe entre el gasto que tienen las diferentes jurisdicciones
y las funciones o potestades que tienen a su cargo.
Este sistema está conformado por dos etapas. En la primera de éstas, la Nación
a través de sus provincias recauda el producto de los impuestos nacionales copartici-
pables y establece el porcentaje del monto de las transferencias correspondientes a
ella y a las provincias. Esta etapa se la denomina distribución primaria. En la segunda
etapa dicho producto recaudado, en base a los porcentajes establecidos, es distri-
buido por la Nación entre las mismas provincias. Esta etapa se la denomina distribu-
ción secundaria. El producto recaudado y distribuido es denominado masa copartici-
pable.
La coparticipación federal es un sistema porque está conformado por una serie
de normas y procedimientos que lo hacen posible. El sistema tiene carácter constitu-
cional y está establecido por la ley 23.548.
b. Impuestos
Dentro de los impuestos nacionales coparticipables existe una serie de excep-
ciones que ayudarían a comprender su configuración.
En efecto, la ley 23.548 en su art. 2 establece: “la masa de fondos a distribuir
estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales
existentes o a crearse, con las siguientes excepciones: a) derechos de importación y
exportación previstos en el art. 4 de la Const. nacional; b) aquellos cuya distribución,
entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regíme-
nes especiales de coparticipación; c) los impuestos y contribuciones nacionales con
afectación específica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de
la promulgación de esta ley, con su actual estructura, plazo de vigencia y destino.
Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes con-
tinuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta ley; d) los im-
puestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de in-
versiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés
nacional por acuerdo entre la Nación y las provincias. Dicha afectación deberá deci-
dirse por ley del Congreso Nacional con adhesión de las legislaturas provinciales y
tendrá duración limitada.
Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes
continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta ley.

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